教材管理制度是教育制度体系的重要组成部分。在教育实践中，中小学教材是基础教育阶段教师开展教育教学、落实人才培养的基本工具，是学生习得知识、传承文化、陶冶情感的重要载体。分析香港中小学教材管理制度的基本特征，对改善香港教育治理、促进教材管理体系更加科学和完善具有一定意义。优质的教育要有配套的教育制度设计，香港教材管理长期以来以市场为导向，自成体系。在市场机制下，香港教育局对教材编写、审定、选用、供应等主要环节等有一套管理制度设计，有学者认为这种设计“徘徊于自由与控制之间”，本文认为“徘徊”是一种与香港教育状况相适应的直观体现，其目的是对宽松的教材管理制度予以规范和优化，构建与“一国两制”相适应的香港中小学教材管理制度体系。本文从教材制度构成的四个主要部分：教材编写、教材审定、教材选用、教材供应来阐述和分析香港的中小学教材制度的特征。
一、教材编写：允许自主选材，遵循课程指引
教材编写制度是指在教材编写方面的有关规定，包括对编写科目的规定，对编写机构和人员资历的要求，对编写标准的设定等。香港中小学教材属于市场经济的产物，多数由民间出版社编写和出版。教材编写人员根据已发布的课程指引、编纂指引等体系框架选取具体教学内容与案例。
（一）编写主体：人员构成多元，自主组织编写内容
香港特区政府和教育主管部门并未组织统一编写教材，也未对教材编写主体予以限定，教材的编写主体主要由市场选择，人员构成多元化，内容选择上具有相当大的弹性。
根据市场规律，香港中小学教材编写的主体为出版社，但香港教育局负有指导责任。各教材出版社根据相关法律法规，以香港教育局发布的各科课程指引为标准，按照市场经济机制组织编写和出版教材。根据香港教育局公布的《适用书目表》《电子教科书适用书目表》内的出版社和开发机构的联络资料（截至2024年7月），香港目前有42家教材出版商。其中大部分是有针对性地出版某一学科或某一学校类型的教材，也有一些规模较大的出版社覆盖较多学科，如培生香港、现代教育研究社有限公司、教育出版社有限公司等。教材的编写通常是集体智慧的结晶，编写人员中有相关学科或教学领域的专业人士、学科专家、教师，也有一些比较固定的兼职编写人员。香港教育局发布的课程指引关注的是教材对学生能力的培养，并不规定具体的教学内容，因此，教材出版社有更大的空间来制定具体标准，自行安排编写次序和内容。
除出版社以外，其他社会机构也可根据需要编制教材，如香港特别行政区廉政公署下设的青年及德育组根据教育发展形势制作了从幼儿园到中学阶段的德育教材，供学校、教师、家长和学生使用，协助学生树立诚信、廉洁、公平等正面价值观。为确保教材切合学生和教师的需要，在编写时，青年及德育组还邀请校长和教师加入工作小组，为教材编写提供意见。该系列的教材的编写重视配合学科学习策略，包括设计多元化学习活动，强调多角度思考，鼓励专题探究学习模式，以提高学生的自学及分析能力。教材中还加入影音元素和插图作辅助，以增加趣味性和课堂互动，助力激发学生的反思能力、提升探究能力，培育正面价值观和操守。教师可以在价值观教育课、个人成长课、生命教育课等课堂中使用这些教材。
校本政策明确，校本教材的编写属于个别学校的职权范围。校本教材的编写主体是学校和相关学科的教师。教师和学校管理层有责任确保校本教材符合课程宗旨和目标，培养学生正面的价值观和态度；教师在课堂采取适当的学与教策略，以客观、理性和持平的态度指导学生尊重不同意见。同时，学校管理人员（包括各科主任）要为如何选择校本补充教材订立准则，并制订评核机制，以评估和监察相关教材在学校的使用情况。
（二）编写依据：适应学生能力发展，区别不同教材形态
编写标准的构建是教材编写的核心，其中蕴含对知识、文化、思想的追求与敬畏。其一，教材作为核心的教学媒介，承载着传递社会价值观和规范的功能，教材编写首要遵循法律对学校教育教学活动的相关规定。香港法制化程度很高，各级各类学校都需要依据相关法律进行管理。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》是香港的基本法律，其中规定“各类院校均可保留其自主性并享有学术自由，可继续从香港特别行政区以外招聘教职员和选用教材”。《教育规例》第50条专门对教材的印刷字体提出要求，具体内容是“学校采用的教科书的印刷字体，须以不易使学生的眼睛疲劳的类型及大小为准”。第91条中规定“所有学校均须设备足够的仪器、设备、教材及一般设施”。这些法律为教材编写确定最基本的原则和依据。
其二，除法律规定外，出版社组织编写教材时须参考教育局发布的各科课程指引、《课本编印设计基本原则》《课本编纂指引》《优质课本指引原则》等具体标准，确保教材内容与课程指引一脉相承。一方面，课程发展议会采用多阶段咨询的模式发展新课程，并在网站发布有关信息，邀请教材编辑出席课程咨询会；另一方面，教育局会专门为教材编辑举行课程简介会及答问会，公布课程的最新发展情况，为出版社编写教材提供依据。在课程指引定稿后，出版社一般有12~14个月时间编写教材。
其三，在具体内容编排上，以学生能力培养为导向。一是教材要体现科目课程的四大要素（目标、内容、学与教策略、评估），以协助学生的学习。二是教材要透过不同的学习活动培养共通能力，全面均衡地发展学生不同层次的认知技能。三是教材内容的组织要编排恰当，以辅助学生学习。四是教材内容质量要审慎留意。以初中中国语文（印刷版）科目为例，《课本编纂指引》中明确指出“务求课本能配合课程要求及中学教育的‘七个学习宗旨’”，并提出了具体的课程宗旨和学习目标、主导原则，分别从内容、课程组织、学习活动、学习材料、学习评估、语文、编印设计七个方面进行阐述，对出版社提出编写要求。总之，教材的编写需要涵盖课程的核心元素，具备适切的学习活动，既能满足不同学科的学习与教授，也可以帮助教师制定教学计划，以达到课程目标。
其四，在编排设计上要符合逻辑，前后一致、条理清晰、层次分明，照片、图画、图表等准确、切题、有效；采用较轻的纸张印刷，以减轻教材重量，方便携带；编排设计要方便循环再用，避免采用一次性使用的材料；采用通行字体；为避免学生眼睛过劳，同时令阅读更加舒适，低年级教材使用较大字号。在《课本编印设计基本原则》中，对用纸、制色、油墨等方面有详细的建议。
除此之外，香港教育局课本委员会也对电子教材的编纂做出特定要求。一是电子教材（包括多媒体、互动活动、学习工具和超文本等）要能促进学与教及评核活动的效能，并配合学生能力及教学法需要而设计。二是技术及功能要求要满足师生的正常需要，方便师生的阅读习惯，提供免费网上字典和辅助学习工具等。课程发展处制定的《电子教科书技术及功能要求》从兼容性、导览及操作、多媒体素材、互动活动、辅助学习工具、离线阅读六个指标方面规定电子教材须达到的要求。
二、教材审定：实行申请受理制，
建立教材目录制度
教材审定是教材政策体系中极其重要的一环，具体来说，“教材审定的任务是对教材意识形态的控制、教材社会性的引导、教材质量的评价和教材编写的把关。教材审定具有政治性、权威性、工具性和教育性特点”。香港的教材审定实行“申请受理制”，无申请则无认可；建立了教材目录制度，具体体现为官方公布的《适用书目表》和《电子教科书适用书目表》。但教育局并未对需要审定的科目予以界定，出版社仍然拥有送审自主权，概言之，出版社编写的教材并非必须送审，即未送审、送审未通过也可在市场上出版销售，供学校选用。
（一）审定主体：官方审定，提升教材审定效能
教材属于公共文本，是在一个特定的课程和特定的国家背景下制定的，代表社会中被视为合法的知识，是官方意志的体现，不像文学作品或者学术文章享有表达自由。在香港的教材管理中，教育局是唯一的审定主体。
将教材送审并非一个必需环节，但是大多数情况下出版社还是愿意将教材送至香港教育局审定，因为通过评审后的教材可以在封底或封面盖上“已列入《适用书目表》”的印章，对于教师和家长来说是一种质量的保证。
（二）审定程序：流程细致，遵循程序正规原则
香港教材审定的程序是指教材通过教育主管部门认可的实际运作过程，具体可以分为四个阶段。第一阶段是向教育局提交书面申请，填写《课本评审申请表》，申请书中必须说明教材的科目、面向的学校类型和年级。以印刷教材为例，根据《课本送审指引》，教材送审有严格的要求：须以整个学习阶段（即小一至小三、小四至小六、中一至中三或中四至中六）的形式送审，每套教材须以分册或单元形式的打印版一式四份送审，且须完成排版和彩色打印；为加强教材评审的客观性和公平性，送审教材中的三套须为“双盲”版本，即教材中不可附有书名、出版社、编著者、顾问、鸣谢、相关出版机构的网址等资料，教材封面只可显示学习阶段或年级及科目，如小二数学、高中生物第一册；送审教材中一套须为“非双盲”版本，即可以展示教材售卖时的相关信息。
第二阶段是评审阶段。若出版社提交的教材内容完整且符合教材审定的标准，则可进入评审阶段，具体工作由教育局下设的课本评审小组承担。审定人员在审定过程中给出相应建议和评语，以确保教材质量的提升。
第三阶段是公布评审结果。评审小组的审定时间大概是教材送审后的3~4个月，其中印刷教材为3个月，电子教材为4个月。评审结果可能评为“过审”或是“未过审”。对于过审的教材，出版社须在指定期限内（一般为评审结果公布后5个工作日）向课本委员会秘书处递交《课本资料表》或《电子课本资料表》，提供教材的价格、页数、重量、离线版本下载大小、网址等详细信息。秘书处会将过审的教材上传到教育局网站上的《适用书目表》和《电子教科书适用书目表》中。未过审的教材也有机会再次申请审定，但如送审教材已两次未过审，则课本委员会不再进行第三次评审。未过审的教材如要出版销售，必须将“有待更正版本”（UNCORRECTEDPROOFCOPY）字样清楚地印在教材封面的右下角。
第四阶段是发行前复审。即使教材过审，出版社仍然需要根据评审报告所提出的意见，修订必须更正的部分，直到所有修订均获得教育局的认可。以印刷教材为例，复审主要核查以下五点：出版社是否根据评审报告意见作出修订；是否未经课本委员会秘书处批准，作出评审报告以外的修订（包括后加插图或二维码）；是否清楚列出正式印刷版内所有按评审报告的“必须更正部分”及“有待改善部分”的跟进情况；是否以表格形式列出其他必须改动之处，并阐述相关理由及正式印刷版本的相应页码；是否与送审版本的规格相符。如果出版社未能提交正式印刷版本给教育局核查，或者有以上的几种未妥善处理的情况，教育局有权将教材从《适用书目表》中移除。此外，过审的电子教材同样要进行复检，修订必须更正的部分，以及一并提交跟进对照表等。
此外，教材评审中还建立了反馈机制。出版社如对教材评审报告内容有疑问，可以通过书面形式向课本委员会反映具体问题或提供修订建议，评审小组会根据情况采取书面回复、面谈、电话会议等形式进行回应。
（三）审定实施：分科进行，审定过程严格保密
教材的具体审定工作主要由各科评审小组负责，评审小组的内部组织运作方式反映了教材审定的微观运作模式。评审小组由两部分人员组成，一部分是香港教育局相关专科组的成员，另一部分是现任的学校校长、教师、大学学者及其他熟悉该学科的专业人士，组员的任期一般为两年。2019—2021年，共约1400名局外评审员被委派在32个评审小组内，轮流承担教材评审工作，每本送审的教材经由5位成员（局内和局外评审员）组成的评审小组评审，其中至少有2名教育局以外的评审员评审。以历史科和中国历史科为例，2013—2018年，历史科的评审员数目约为57~74人，中国历史科约为45~85人。
评审小组只评审出版社送审的教材，与之相关的作业、练习簿和校本教材，不在审核的范围之内。个别评审员先检视教材是否符合课程的宗旨和目标、课题的学习目标，以及学生学习、教学及评核的需要，其后评审小组根据《优质课本基本原则》从教材的内容、学与教策略和活动、组织编排、语文及编印设计、在学与教中运用电子功能、技术及功能要求等角度，评出送审教材的等级，以及决定是否可以加入《适用书目表》和《电子教科书适用书目表》中。评审报告的评语综合所有评审员的意见而成，出版社参考评审报告内容对教材进行修订内容。
此外，教材评审的工作有较强的专业性和复杂性，但课本评审小组的工作是自愿、义务性质的，而不是有偿的。为确保评审的公平和公正，评审程序和内容，以及出版社和评审人员均须保密，以避免利益冲突。教育局与出版社及各科评审小组成员就所有与教材评审有关的事宜均签有保密协议，如评审内容只作出版社内部参阅，不能公开，不能用作宣传或打击其他出版商等，确保评审员能在不受干扰、没有压力和成见的环境下，公平、公正、专业地进行评审工作。为了更加便于学校甄选优质教材，了解教材的基本情况，近期教育局对教材评审做出调整，将教材评审中核心项目的概括性评语予以公布，所有人均可通过《适用书目表》网页查询。
三、教材选用：尊重校际差异，制定具体标准
教材的选用是指为达到一定教育目标，教育部门与学校对教材进行判断和选择使用进行管理的规定，其本质是选用权利的分配，也是经济利益的分配。从课程社会学的视角来审视，对教材掌控的争夺被喻为“智识的战场”，而教材选用则是继教材编审之后的社会多方力量博弈的第二阵地。教材是否被选用、被选用的数量多少、被哪些学校使用潜在影响着国家教育意志与社会主流价值观的体现，也影响着出版社的发展和经济效益。在实际选用中，教育局制定了选书流程供学校参考，各个学校可以根据自身的情况选用《适用书目表》中或书目表以外的教材，也可以采用自编的校本教材。
（一）选用主体：专业决策力量主导，体现学校的主体性
香港采用以学校为主体的选用模式。在这种模式中，学校是选用主体，具有自主选择权。其最大特点是，教育局对学校并不直接干涉，只是给予指导。在教材选用的具体工作机制中，“专业决策”“行政决策”“广泛决策”代表着不同决策主体的意见。目前，教材选用主要依靠的是专业决策的力量，即由学校管理层和教师基于专业认知做出选择，尤其是科目主任发挥关键作用；行政决策也具有一定的影响力，如教育局制定的《适用书目表》可以作为优先选用对象，而学生、家长、社会认识等作为广泛决策主体的参与度较低。此外，香港中小学选用校本教材的数量日益增长。
（二）选用标准：寻求多方平衡，确保科学性
为帮助学校挑选教材，教育局制定《优质课本基本原则》《学校选用优质课本和学与教资源》《选书原则》等政策，提示学校建立清晰的校本准则，确保整个选用过程公开、公平。同时，教育局还通过不同渠道，如课程指引、通函、不同的教师专业发展活动，甚至到访学校，多方面提醒学校及教师选用学与教资源的须知和准则，强调教师要小心选取教材，确保这些教材配合官方课程的宗旨和目标。落实在校内选书机制上，学校分科设立选书委员会制定不同学科的评审准则，委员会的主席由科目主任或学习领域主任担任。校本评审准则主要有三个方面考虑。一是教材首先应依照最新的课程文件编写，配合课程目标及预期学生可达到的水平，并包含课程的基本元素。二是内容要符合学生的学习需要和能力，引发学生学习兴趣、激发学生思考，照顾学生的多样性。三是教材的物理属性和经济属性适洽。对于印刷版教材，使用的纸张必须轻而薄、耐用且不反光。对于电子教材，要考虑其技术规格要求、下载容量、使用者账户的有效年限，以及衡量学习的设备技术支持。除此之外，还要考虑教材的价格及家长的经济负担。
（三）选用程序：学校自主制定，需注重公平公正
按课程发展议会的示例，学校选用教材的程序共包括五个步骤。第一，分科设立选书委员会，负责挑选各科教材。第二，初选教材。参考教育局《优质课本基本原则》，制定校本《选书原则》；参考《适用书目表》和《电子教科书适用书目表》，浏览同一科目、同一年级的所有教材；初步比较各教材相近章节、单元、书册。第三，终选教材。根据校本《选书原则》和教材标价，仔细比较和分析通过初选的教材。经过深入讨论和综合判断后共同作出最终选择。这一过程和结果也要记录下来。第四，家校沟通。通过不同渠道（如家长教师会），通知家长选书结果。
第五，学校管理委员会或校董会审批选书结果。
虽然文本中制定了学校教材选用的流程，但是在实际操作中，各学校仍有相当大的自主权。有学者对两所学校的选用程序进行研究，发现两所学校的选用程序差异较大。第一所学校清楚描述了选用教材的机制、程序、人选，紧跟教育局的指引，并邀请家长在8天内提供意见。另一所学校只是简述程序，表明期望家长明白选用教材的安排，并没有咨询家长意见。
另外，学校在选书过程中均要关注公平公正。《学校选用优质课本和学与教资源》明确指出，选书委员会成员应申报任何可能会影响或被视为会影响他们执行选书职务时的判断的利益冲突，如委员会成员曾参与所选教材的编写或审定等，均需要填写《利益冲突申报书》。学校确定选用结果后会将书单发布在学校网站上或者通过家长委员会的途径告知家长。
四、教材供应：采用购买制度，通过有限干预完善市场竞争机制
从教材的商品属性来看，香港教材供应模式采用的是购买制。学生及其家长出资购买教材，拥有教材的使用权和所有权，即可自行支配教材的去向。但从教材的公共属性和教育属性来看，教材又不能看作是市场的纯粹产物，政府部门有必要介入和规范教材市场。
第一，稳定教材价格。教材出版是商业行为，出版社会依据营运需要、教材开发成本、市场情况等因素为教材定价，教育局不会过度干预出版社的商业决定，但会采取各项措施，以稳定教材的价格。一方面，教育局从2014—2015学年起全面实施“课本、教材、学材分拆政策”。“分拆政策”实施后，教材出版商须为课本、教材和学材分别定价，不可将课本连同教材、学材以捆绑方式销售，也不可向学校提供赠送，或让学校借用教材；出版商若提供“套装”予消费者选择，即是将教材和与其相连的学材，如暑期作业、补充练习、网上学习资源等一起发售，“套装”的价格不应与单独购买课本的价格相同。另一方面，对学校同样有所要求，除教材的样书和符合有关规范的教师用书，学校不应向出版商索取免费的教材和学习材料，不可接受教材出版商及零售商的任何捐赠或任何形式的利益，包括免费赠送或借用的教材和学习材料。分拆政策的制定对教材的价格起到调节作用，一定程度上减轻了家长的经济压力。
第二，保护教材知识版权。知识产权署规定“在同一个月内，不得就任何一项课程复制一本教科书2%以上的页数；在同一个学年内，不得就任何一项课程合共复制一本教科书5%以上的页数，也不得就任何一门课程复制一本教科书超过一章；复制必须在有关教育机构的范围内进行”。为了可复印教材，大多数教育机构，包括公立学校、津贴学校、特殊学校、补助学校和按位津贴学校，都会与香港书刊版权授权协会签订特许协议。根据协议，有关学校的教师、职员或学生（在教师指示下）可以有限度地制作印刷作品的硬本复制品，作教学及学习用途。教育局也制定了相应政策，对相应时间内复印教材的数量予以限制，规定“若版权作品为教科书，学校不应在每学年就同一课程从多于三本教科书进行复制，及复印多于该教科书总页数的5%。若学校复印多于特许协议容许的数量或超出保障范围，学校须事先致函版权持有人作出申请，而版权持有人则有权对申请作出批核和收取适当费用。”即使是自行编订的校本教材，也需要厘清所有的版权事宜。
第三，规范教材销售市场。香港的中小学教材的购买方式主要有两种：一种是学校安排出版社到校园内销售教材，学生统一购买；另一种是根据学校公布的书单，学生家长自行向书局或出版社购买。首先，若学校同意出版社在学校售卖教材，必须事先得到教育局常任秘书长书面准许或法团校董会的批准，并且不能强迫学生购买任何物品或接受任何收费服务；绝对不可接受教材出版商或教材零售商的捐赠或任何形式的利益。在特殊并有充分理由的情况下，学校才可以考虑接受教材出版商或零售商的捐赠。出版商或零售商倘若提供任何利益，必须运用于学生直接受益的用途上，如在售价上提供较大折扣。其次，在可行的情况下，学校还应以公开、公平的方式挑选2~3个书商或教材供应商，在校内设立摊档售卖教材，为家长或学生提供更多选择。同时向家长或学生清楚说明，他们可选择不通过学校所挑选的书商或教材供应商购买教材。最后，出版社在销售教材时要谨守“分拆政策”，不可向学校提供赠送或借用教材、学材，不应向教师提供任何利益或奢华款待。此外，对于校本教材的销售，教育局也有相应规定。2023—2024学年起，出版社为学校编制校本教材时，若内容选自《适用书目表》中的教材，再加以剪裁、调整课题次序，或加入学校自制素材，则必须遵照一定的要求，即封面、封底不能印有《适用书目表》的标志，也不能使用与《适用书目表》教材相同或相似的封面和封底；若使用与《适用书目表》上教材相同的书名，必须加上该学校名称并予以注明。
第四，鼓励教材循环使用。教材循环使用是指学生的教材可以由不同届的学生反复使用，教师用书也可以由不同的教师或同一教师反复使用。教材的循环使用制度兼具经济学和伦理学价值：一方面，可以节省不必要的开支，减轻教育的经济支出，是资源的有效再利用和价值再生过程；另一方面，可以培养和引导学生爱护教材，培育学生的责任心和厉行节约的生活态度，同时减少印刷也是对木材资源的节约和环保。
为增加教材重用的机会，教育局一方面严格审视教材改版，除“五年不改版”的规定外，也要求出版社在申请改版时，必须证明改版内容较旧版教材有相当幅度的改善。另一方面，积极鼓励家长及学校循环再用教材，如举办旧书捐赠、买卖二手书等活动，身体力行推动环保。例如，家教会与学校共同购买部分科目（如音乐、家政、设计与科技）的教材、故事书、字典等，供学生在课堂上借用。此举不仅可以减轻家长的经济负担，也可以减轻学生书包的重量。同时，教育局还建议学校及时举办旧书买卖的活动，如在注册日或结业礼上安排售卖；提早向家长发出通告，详述活动的目的与安排，并列明活动的细则及双方的协议，让家长自由决定是否参与；以及为寄卖教材订立建议售价或价格上限，供家长和学生参考。
五、结语
香港中小学教材制度仍存在一些困境和挑战。教材编写方面，香港教育局缺乏对出版社及编写者资格的审定，编写人员素质参差不齐，难以保障教科书的内容质素及价值取向。教材审定方面，《适用书目表》不具备强制准入的效力，未送审的教材仍可出版发行，游离于政府部门管辖之外的空间较大。教材选用方面，学校选书可超出教材目录范围，且学生、家长、社会人士等作为“广泛决策”主体的参与度较低。教材供应方面，教育局对教材价格监管成效有限，教材价格长年居高不下，家长经济负担重。教材监察方面，教育局对已出版流通的教材缺乏主动的跟踪监测，对校本教材的监管更是几乎完全缺位，无法对有问题的教材及时预警和淘汰。在“小政府、大市场”的观念下，香港教育主管部门长期将教材看作一种服务于学与教的商品，对其价值观引导功能认识不足，教材的编写、审定、选用、供应、监察均呈现出弱控制、自由度大的情况。
教材不仅是传播知识的主要载体，还是实现国家育人蓝图的重要媒介，其中蕴含着国家和民族的价值观念体系。在香港国安法颁布后，香港教育局针对教材管理漏洞做出一系列调整。2020年教育局修订供出版社参考的《课本编纂指引》，在初中中国历史、历史、地理及生活与社会中的编纂方针部分新增课本中的学习活动和课业应“避免包含太多涉及评论的问题”的建议。同年，教育局将原不送审的通识科教材纳入送审机制，并要求出版社将公民与社会发展科新编教材送审。在《学校行政手册》中，教育局提醒学校须为校本教材建立审评准则和机制。由此可见，香港教育主管部门更为重视对教材的管理，致力于提升教材规管效力，希望贯彻爱国爱港的教育宗旨，建立与“一国两制”相适应的教材制度，使中小学教材既具有香港特色又体现国家意志。
（来源：《世界教育信息》2024年第8期）