一、问题提出
课程教材是学校教育系统的核心要素之一，集中体现和反映了社会主导的教育价值观念。在基础教育阶段，中小学课程教材既是国家意志、民族精神、传统文化和学科发展水平的体现，也是实现培养目标的基本手段，是教学、考试的重要依据。香港回归以前，受制于特殊的历史背景，中小学课程教材政策具有一定的时代局限性。1997年回归以后，香港特别行政区政府（以下简称“香港特区政府”）及教育主管部门根据新的政治和经济形势进行了多方位的教育改革，随着2020年《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》）的颁布和实施，又围绕着国家安全和爱国主义教育发布了一系列大刀阔斧的改革政策，其中中小学课程教材政策成为调整的新焦点。
从政策的含义看，课程政策的本质是课程权力的分配过程，主要包括课程政策制定中的参与权、课程编制开发权、课程决策权、课程专业自主权以及课程实施权等，具体体现在课程计划、课程标准和教材的制定、决定和使用之中。教材的编写理念、内容及其发展变化都与课程政策密切相关，因此教材政策理应包含在课程政策之中，是课程政策的下位概念。本文使用“课程教材政策”的概念，主要是凸显教材政策与课程政策的紧密关系，以及课程政策对教材政策的直接影响。
我国目前关于香港中小学课程教材政策研究主要有四个方面：一是从宏观上展现香港教育改革的整体面貌。包括改革的理念设计与实施状况、策略及影响、历程和成效，从教师和校长的角度讨论香港教育改革的现状及展望，分析教师对改革政策的回应。二是研究香港中小学阶段的相关课程。有学者分析了香港初中“历史科”和“中学历史科”课程的差异，探讨“通识科”的教学方法、将“通识科”与“公民与社会发展科”课程指引进行比较，阐释香港高中英语课程的设置特点，并与内地高中的英语课程标准进行比较。三是针对香港中小学教材制度的研究。研究者分析了香港教材的选用制度以及教材的内容设计原则，剖析香港教育主管部门在编审和选用机制中的角色和作用，提出提升教材质量的政策建议，探讨教材在使用过程中角色的转变，梳理教材出版的历史进程及教材出版的影响因素。四是香港中小学不同学科的教材内容研究或与内地教材的比较研究。这类研究涉及的科目比较广泛，小学数学、小学社会、小学英语、初中语文、初中历史、初中数学、高中历史、高中物理、高中生物等均在研究范围之列，分析的内容包括教材的编排特征、习题特点、价值取向、德育元素等。
综上所述，现有研究有助于理解香港中小学课程教材政策的现状和实践情况，但鲜有对中小学课程教材政策历史发展的系统梳理，不利于加强对教材政策的深度理解和经验反思。香港中小学课程教材政策与重要的政治历史事件密切相关，是教育发展的时代缩影。本文通过回溯与考察香港中小学课程教材政策的发展脉络，分析现行政策的建构逻辑和价值取向，不仅是厘清香港中小学课程教材建设思路、完善教材管理机制的内在需要，也是香港教育正本清源、为国家构建教育强国贡献香港力量的时代需要。
二、香港中小学课程教材政策的发展历程
香港中小学课程教材政策的发展变化，明显受到重要政治历史事件的影响和引导。以重要历史事件时间为界，结合政策发展的阶段性特征，可以将香港中小学课程教材政策的发展历程划分为四个时期。
（一）有限管理时期（1842—1942年）：教材以引入为主，服务殖民式教育
从1842年到1942年，英国在香港推行殖民统治，港英政府在香港教育管理的目的主要是维护其在香港的殖民统治，对于华人子弟的教育则采取放任政策，以民间办学为主。这一时期的课程教材政策蕴含在各种教育政策之中，教材主要依赖进口，本土教材发展缓慢。
第一，对教材的使用进行初步规范和管理。在殖民统治初期，港英政府一方面资助原有的中文私塾，增强中国人对港英政府的认同感，稳定殖民统治；另一方面通过设立教育委员会管理所资助的学校，制定了有史以来香港最早的教育条例《皇家书馆则例》（1857），规定“每班所采用之书本及范围，得于监督学院到校视察时指定之。”1872年港英政府还成立了学校用书委员会，专门负责核查各小学所用的教材。辛亥革命爆发后，港英政府为防止政治活动渗入学校，颁布了《1913年教育条例》，加强对学校的控制，通过设置视学官管理学校的一切教育行政事宜，其中也包括教科书的审定和各种教材、教具的选用。第二，增加课程门类，引进西式教材。以港英政府在1862年成立的中央书院为例，设置的课程主要有中文、英文、算术、历史、地理等，1868—1869年还陆续增设了代数、自然、化学和几何学。教材主要由东南亚和英国输入，多由英国和英国教会人士捐赠，少量由教师自己编写。第三，允许华人私塾使用内地课程纲要和教材。在1905年科举制废除之前，传统私塾在香港仍占有一席之地，“香港不少华人学校采用内地的课程纲要。商务印书馆、中华书局等老牌出版社在港设立支店，改编或引用内地教科书，对早年香港教育产生了重要的影响。”在科举考试制度废止之后，私塾教育和其所使用的教材才正式退出历史舞台。
这一时期港英政府在香港推行的是殖民式教育政策，因政治变化和殖民统治的需要对课程教材政策进行有限的干预，虽然对少数几所官立学校的课程教材有明确规定，但就整个基础教育体系而言，并未从顶层规划课程教材体系。这一管理模式在第二次世界大战结束后发生了较大改变。
（二）强化管理时期（1945—1997年）：课程非政治化，本地教材制度形成
受第二次世界大战和中国国内战争影响，大批工厂及资本流向香港，内地居民的迁入使得香港适龄学童人口剧增。为巩固殖民统治，港英政府进行了一系列教育政策的调整。
第一，实施“统一学制计划”。为了配合社会经济发展的需求，1950年起，港英政府推行教育改革，包括设立小学会考（1950年）、中学会考（1952年）、公布《1952年教育条例》、颁布多种课程标准等。同时港英政府按照英国学制统一了小学、中学和大学的学制年限，即小学学制六年，中学学制五年，大学预科一或二年，大学三或四年。学制的统一和课程标准、考试标准的制定为本地教材的编写和审核提供了必要的基础和依据。
第二，在普及义务教育的同时加强课程管理，采取非政治化立场推行学校教育。香港彼时正经历工业化阶段，为了提升劳动力的整体教育水平，港英政府于1971年普及小学六年制教育，1978年普及九年制义务教育。为避免国家意识通过课程渗入，港英政府多措并举。一是建立课程和考试部门，对教学内容和考试内容予以限定。1972年设立课程发展委员会（1988年以后改称“课程发展议会”），负责中小学课程的开发和教学纲要的编订，1977年设立了香港考试局，负责会考、资格考试等与考试相关的事宜。二是约束教师行为，规定教师在教学中只能使用经教育主管部门批准的教学大纲和审核通过的教材。三是限制课程内容的选择。1984年《中英联合声明》签署前，香港的中小学课程着力于去背景、去政治化，不涉及与当代中国有关的政治敏感和争议性话题。以历史学科为例，从1958年到1972年间，港英政府将1911年到1949年之间的中国历史事件从课程大纲中完全删去180。但在1984年《中英联合声明》签署后，港英政府调整了课程政策，开始走向“政治化”，1985年颁布了《学校公民教育指引》，1996年又颁布了《公民教育指引》，目的在于重新确立中国国民的身份，增强学生对中华文化和国家的认同。然而长期“非政治化”的教育内容和教学方式已经深深烙印在教育体系当中，开展公民教育的效果并不理想。
第三，审定制与自由制并存的教材制度形成。随着香港移民人口的激增，引进教材已不能适应现实中大量适龄学生的需求，急需发展适合香港实际的本土化教材。深受自由市场的影响，香港教材自从诞生的那天起，就成为了一种特殊的商品。在市场利益驱动下，出版社自行承担教材的编写、出版和销售工作。教科书出版商多会将教科书送交政府进行审查，这成为香港教科书质量保证系统的重要组成部分。《1952年教育条例》颁布后，出版社将教材提交教育司署（回归后称“教育统筹局”，2007年改称“教育局”）审查。审查通过的教材被列入“学校准用书目表”内，供学校选用，这成为香港教材送审的雏形。1972年设立的课程发展委员会则负责中小学教材的具体审查工作。经过不断发展，香港中小学教材制度逐步完善，形成了一套比较完备的管理流程：（1）出版社组织人员编写；（2）编写人员按照教育主管部门发布的课程指引等文件组织教材内容；（3）教育主管部门对送审的教材进行审核，但是否送审由出版社自行决定；（4）出版社印刷和销售；（5）学校自主选用教材。
第四，鼓励学校开发校本课程和校本教材，关注学生个体差异。1988年，香港教育署针对所有学校推行“校本课程设计计划”，在1994年推动的目标为本课程改革中，明确要求教师为学生编写课堂用的工作纸及课后家课，并设置三种不同难度，以满足一个班级里面不同学习能力学生的需要。在政策的引领下，教师逐步开始自行或者合作开发校本教材，对原有课程进行加工和调整，或在教材内容之外补充新的内容。
从最初的政府有限管理到逐步加大介入程度，这一时期的课程教材政策体现出港英政府积极管理的取向，但这一时期的强化管理更多的是对课程内容的控制，目的是在非政治化、非情境化的教学中淡化学生的国家意识。在教材制度建设方面，为适应香港市场经济发展的需要，港英政府逐步建立了教材编审、选用以及供应制度的基本样态，但行政介入较少，偏于自由的教材管理存在一定隐患，继而影响到下一阶段的课程教材政策。
（三）回归调整时期（1997—2020年）：全方位开展教育改革，课程教材问题显现
1997年香港回归祖国后，教育体系在延续过往制度的同时，也顺应时代要求相应地进行了调整，带动了课程教材的一系列变革，但这一时期课程教材政策存在的管理问题也逐渐显现。
首先，全方位多层次开展教育改革，继续推进校本课程的开发。香港特区政府以“终身学习、全人发展”为理念，从2000—2012年，先后推行了包括新学制、新高中课程以及香港中学文凭考试在内的一系列重大举措。在2000年香港教育统筹委员会提交的《教育制度改革建议》中，校本课程开发被列为香港基础教育改革的紧急核心任务之一。2002年课程改革在小学全面推行，课程指引中提到“只要符合中央课程的要求，学校可有弹性地制订校本课程，以切合学生的需要”。经过多年实践，香港课程发展议会于2014年重新修订了课程指引，鼓励学校立足于现有优势，持续推行具有校本特色的课程发展，关注学生个人潜能的激发。为此指引中还给予了相应的实施建议，供学校参照执行。
其次，设置新课程，规范教材编写内容。一方面，香港特区政府开设了一些新科目，包括中学阶段的“政府与公共事务科”“通识教育科”以及“公民教育科”。“政府与公共事务科”强调有关西方民主和中国政治问题的概念。“通识教育科”提供内地和香港地区的背景知识和政治学习。“公民教育科”则着重发展学生对中国文化和公民权利义务的认识。香港特区政府还在已有的科目中增加内容，包括“历史科”“中国历史科”“经济与公共事务科”“社会科”等。“社会科”涉及中国共产党的发展和组织结构以及毛泽东的传记，这在此前非政治化的课程取向中是绝对不会出现的内容。另一方面，加强了对教材内容的审查，对新形势下教材中的关键术语予以规范，确保教材内容的科学性。譬如，“香港”改为“香港特别行政区”，“中国大陆”改为“中国内地”，“台湾”改为“台湾省”等170。
再次，推动电子教材的编制和推广。随着信息技术的发展，教材的形式呈现多样化趋势。香港特区教育局于2012年推出“电子教科书市场开拓计划”，旨在促进和鼓励开发商按本地课程编制不同科目的电子教材，又于2014年对电子教材设立送审渠道并设立了《电子教科书适用书目表》。此外，香港特区教育局还优化了网上自学工具库，以支援学校制定其校本电子学习发展计划，比如购置本地及海外发展商所提供的优质电子学习资源供师生使用。通过香港教育城网站，香港特区教育局持续丰富和更新一站式学与教资源平台上的免费资源，并与学校及其他机构协作，扩大资源库并提供更多网上教材。
然而，也正是在这一时期，香港中小学课程教材政策的管理问题日益显现，国民教育名实相悖。比如在课程设置上，初中中国历史科此前一度只被定为选修课，使得学生缺乏对中国历史知识的系统学习，而该科目在2018年才重新定为独立的必修课。香港2005年推行的新高中学制改革将中文、英文、数学和通识教育科定为高中课程的必修科。虽然香港特区教育局制定了相关的课程指引用于指导各科教材的编写，但本应承担国民教育重任、培养政治素养的“通识教育科”教材却不在教材送审范围之内，教材的编选过于自由，部分教材被不法分子渗入“反中乱港”思想，内容偏离教育宗旨，导致“通识教育科”课堂并未起到应有的教育作用。尽管香港特区教育局在国民教育领域做了诸多努力，然而形塑新的公民资质任重道远，单靠政策的颁布并不代表教师实施爱国教育或国民教育的能力就此提升，课程教材政策存在的管理问题亟需调整。随着2020年《香港国安法》正式颁布，香港教育步入正本清源的全面规范时期。
（四）全面规范时期（2020年至今）：正本清源，优化课程教材政策
2019年的“修例风波”凸显出香港国民教育存在的问题，也说明回归调整期的课程教材政策并未完全取得实效。《香港国安法》开启了香港教育新发展的序幕。与之相适应，香港中小学课程教材政策也进入查漏补缺的新发展时期。
一方面优化课程设置。香港特区政府以“公民与社会发展科”（以下简称“公民科”）代替之前饱受诟病的“通识教育科”，新课程设置理念强调帮助高中学生了解香港、国家和现今世界的状况，培养正面价值观、积极态度和国民身份认同。并增设内地考察环节，加强体验式学习元素，所有修读香港本地课程的高中生都会获得一次“公民科”内地考察的全额资助，学生有机会亲身了解国家的最新发展情况，增强对中华文化和国家的认同。这是香港教育进行系统性正本清源迈出的重要一步。
另一方面完善教材管理手段。针对此前香港教材管理偏弱的问题，在教材编写方面，香港特区教育局在最新版本的各科教材编纂指引中建议出版社在教材中加强价值观教育的学习元素，删除敏感字眼、字句及题材，同时建议避免包含太多涉及评论的问题、课本选用的例子不宜过分极端。在教材审定方面，改革教材评审制度，将“公民科”教材正式纳入送审机制。在教材选用方面，敦促学校订立透明和公平的选用程序。为确保选书结果的公平和公正，选书委员会的成员需包括校内所有任教同一科目的教师，避免出现只由个别教师作出选书决定的现象。此外，家长可以向学校了解选书程序和准则，亦可透过家长教师会、学校管理委员会或法团校董会的家长代表等，向学校反映对选用课本及学习材料的意见。学校需要将最终选用的书单（全学年或一学期）邮寄或电邮给教育局备案。在教材监察方面，香港特区教育局在《学校行政手册》（2023年9月修订版）中提醒学校须设立或强化校本监察机制，由学校管理层带领教师定期检视和更新校内各学习领域及跨学科的学与教资源，其中也包括正在使用的各科教材。
三、香港中小学课程教材政策的基本逻辑
课程教材政策不是静态的表现形式，更重要的是其中包含了政策主体所想表达的实质性内容和预期实现的目的。对香港中小学课程教材政策的发展脉络进行梳理，可以看出港英政府及香港特区政府在不同时期的政策指向差异，虽然均致力于维护社会稳定，服务政治发展，但是服务对象、具体目标和策略差异显著。历次的政治变迁势必带来教育的变革，因此香港中小学课程教材政策也带有不同的时代印记。对香港中小学课程教材政策历史的梳理有助于理解香港现行的课程教材政策为何变革以及如何变革。鉴于香港教育长期累积起来的特殊性，回归以来，香港特区政府开展了大规模的课程改革，加强了对教材编写及使用过程的约束和监管。现拟从政策目标、政策主体、政策路径、政策工具四个维度厘清香港现行中小学课程教材政策的基本逻辑。
（一）在政策目标上，持续强化国家安全和爱国主义教育
学校是推动国民教育的重要场所，在《香港国安法》的实施背景下，香港特区教育局大力支持学校在课程中全方位推行国民教育及国家安全教育。香港特区教育局于2021年发布了《香港国家安全教育课程框架》和15个科目的国家安全教育课程框架供各个学校参考，鼓励以全校参与的模式推动国家安全教育。香港特区行政长官2023年施政报告特别指出将爱国主义教育融入国民教育体系，不遗余力地建立以爱国爱港为核心、与“一国两制”方针相适应的主流价值观。这也是未来香港中小学课程教材政策的目标所向。
第一，在课程设置方面，制定不同层次和深度的国家安全内容，将维护国家安全融入基础教育全过程。其一，香港小学阶段的常识科设有“国民身份认同与中华文化”学习范畴，注重培养学生的基本安全意识和安全习惯，包括科技安全、网络安全的启蒙等。其二，香港特区教育局在2022年将初中阶段的“生活与社会科”更名为“公民、经济与社会科”，在课程宗旨和学习目标中做出系列修订，强化了《宪法》《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）和国情教育学习元素，介绍国家基本的经济制度和政治体制，从而提升学生对国家的归属感和责任感，并注重与高中阶段公民与社会发展科的学习内容进行衔接。该课程计划将于2024年在全港的中一年级全面推行。其三，高中阶段的“公民科”涵盖了香港、国家和当代世界的主题，除了培养学生具备广阔的知识基础之外，更侧重于对学生价值观的引领和塑造，包括在多元文化中传承中华文化传统、认同国民身份并具备世界视野。
第二，在推动中华传统文化教育方面，鼓励学校在课程中增加优秀传统文化教育内容。香港特区教育局在中小学中国语文课程指引中推荐了93篇文言经典作品并制作了相关的电子书，以培养学生的品德情意，增强对国家文化的保护意识和能力。其中文言经典作品还搭配了粤语吟诵，无疑是极佳的经典学习和传承方式。香港特区行政长官2023年施政报告还提到未来将在原有常识科的基础上开设小学人文科，增润中华文化、国史及国家地理元素，从小增强学生对国民身份的认同感。
第三，在价值观教育方面，注重对学生正面价值观的培养。香港特区教育局在2021年公布的《价值观教育课程架构》（试行版）强调应从小加强学生的国家观念，正确认识国家历史、欣赏中华文化及传统价值观、尊重国家象征和标志（包括国旗、国徽、国歌）、认识《宪法》《香港基本法》和国家安全的重要性，建立国民身份认同。由此可见，香港特区政府和教育主管部门对价值观教育课程架构内容的重视，并强调以中华文化作为价值观教育的主轴。
（二）在政策主体上，致力于协调多元主体间的利益
教育政策主体包括制定主体、实施主体、对象主体和评价主体四部分。对香港中小学课程教材政策主体逐一分析，可以发现其具有多元主体参与，并在各主体利益冲突中尽力实现利益协调的特点。
第一，制定主体是指政策的制定者，又包括决策主体和咨询主体。香港特区教育局属于政府机构，作为教育主管部门体现的是官方意志和利益，具有法定的教育决策权，因此也是课程教材政策的主要决策者。在政策制定中，课程发展议会作为香港最主要的教育咨询主体，其职责就是向政府提供有关课程发展事宜的建议，其对课程教材政策决策主体的影响作用毋庸置疑，某种程度上可以说直接参与了政策的决策，成为间接的决策主体。
第二，香港课程教材政策的实施主体是教育局下设的相关机构、各中小学校和教师。比如教材评审工作由课本评审小组具体实施，教材选用工作由各个学校自主开展，由选书委员会决定选用何种教材。实施主体在政策实施过程中，可以直观了解到政策执行的情况，比如课本委员会通过收集评审教材的资料可直接了解教材所有的基本信息，课本评审小组通过评审教材内容会比较清楚教材编写中存在的问题。
第三，对象主体是直接受教育政策作用和影响的目标团体，主要包括所要处理的各种教育问题和教育领域中的成员。就香港课程教材政策而言，所涉及的对象主要包括中小学、教材出版社、家长等。如中小学校需要根据课程框架和课程指引编制校本课程和校本教材，教材出版社则要根据课程指引、课本编纂指引等文件精神编写正式教材，按照送审文件的指引送审教材，家长根据实际需要选购不同形式的教材等。对象主体会针对政策的发布和实施情况作出不同的反应，或积极配合，或消极抵制，取决于政策对其自身是否有利。比如送审教材并非强制性政策，但出版社认为获得教育局评审认可的教材可加入《适用书目表》，有利于增强教材在市场上的竞争力，便会积极配合。显然，政策对象的态度会影响政策的实施效果。
第四，教育政策评价是对政策全过程的一种价值评价，不局限于政策结果，也包括影响政策运行的各种因素。对于香港课程教材政策，其评价主体的外延可扩大至整个政策主体，包括教育主管部门及下设机构、中小学及教师、教材出版社、家长、社会媒体等，因此在整个政策主体范畴中，它们都拥有双重主体身份。比如社会媒体在一定程度上影响着舆论导向，既可以被认定为政策制定中的咨询主体，也可以被认定为政策实施后的评价主体。每年暑假期间，有关香港教材价格浮动的新闻就会被媒体争相报道，“舆论控制”的力量不得不让官方重视教材价格过高的问题，并制定有关价格控制的措施。虽然一项政策的制定有诸多影响因素，但社会媒体在一定程度上已成为极具影响力的社会行为主体。
在香港课程教材政策主体中，由于各主体的价值取向不同，利益诉求也不尽相同，甚至主体之间有潜在的对立。如买方（学生、家长）和卖方（出版发行单位）在教材成本与售价上的矛盾，专业人士（专家、教师）与其他主体在专业自主与行政干预、社会干预上的矛盾。从课程教材政策的制定以及实际产生的效果来看，香港教育主管部门始终致力于寻找各个主体之间的利益契合点，通过各个主体之间相互配合的过程，协调各个主体的利益，从而保证公共利益的最大化。
（三）在政策路径上，巩固特区政府、教育主管部门、学校三级管理体制
课程教材政策的变革受到社会经济发展、教育改革的影响，同时也与其自身结构和功能完善的需要紧密相关。香港特区政府和教育主管部门积极回应课程教材政策发展面对的问题和挑战，提高课程教材的治理水平，强化决策及执行能力。
第一，特区政府主要在法律和行政层面对课程教材管理作出规定。回归后，香港实行以行政为主导、行政与立法互相制衡又相互配合、司法独立的政治体制，由《香港基本法》在宪制上加以明确。在法律层面，《香港基本法》规定香港地区的“各类院校均可保留其自主性并享有学术自由，可继续从香港特别行政区以外招聘教职员和选用教材。”《教育规例》第50条专门对教材的印刷字体提出要求，规定“学校采用的教科书的印刷字体，须以不易使学生的眼睛疲劳的类型及大小为准。”在行政层面，课程教材属于香港教育自治的范畴，但特区政府拥有绝对的主导权和监督权。行政主导体制实质上是一种“咨询型法治”的政治模式，特区政府每年发布的施政报告均建立在法治和广泛的民主参与的基础之上，确保其中课程教材政策的内容符合主流民意，并具有科学性和可行性。
第二，明确教育主管部门课程教材管理的主体职责。首先，香港特区教育局发布的各科课程框架、课程指引、课本编纂指引、《优质课本基本原则》《课本编印设计基本原则》等政策文件是教材编写、印刷和审定的依据和准则；其次，香港特区教育局也是教材审定的唯一主体，负责制定审定程序、具体实施审定并决定教材审定的最终结果。再次，香港特区教育局制定选书流程以供学校参考，并通过校外评核和重点视学，定期监察学校的教学质量。校外评核或视学员会评定多方面的事宜，其中包括教师能否为学生选用适当的学材和教材，评核的结果及建议会反馈给学校以便其改进。此外，香港特区教育局还通过发放津贴、鼓励教材循环使用的方式确保教材的正常供应和使用。香港特区教育局会在每年8月至10月设立“教科书信息热线”，方便家长通过电话和邮件的形式就教材购买事宜进行咨询。
第三，细化学校教材管理的具体职责。一方面，香港采用以学校为主体的教材自由选用制度。学校在选取教材之前要根据《优质课本基本原则》和《学校选课本和学与教资源须知》制定校本评审准则，设立选书委员会，按照挑选教材—初选教材—终选教材—家校沟通—校董会审批的具体程序开展教材选用工作。另一方面，在校本政策管理下，校本教材的选取及制作也属于学校的职权范围，学校管理员（包括各科主任）要为如何选择补充教材订立校本准则，并制定评核机制，以评估及监察相关教材在学校的使用情况。目前香港所有公立学校及直接资助计划学校均设立“优化学校投诉管理安排”的校本投诉处理机制，以处理由家长、学生或公众提出的与学校日常运作或内部事务有关的投诉，其中也包括对教材选用、销售和使用情况的投诉。
（四）在政策工具上，丰富教材治理工具，发挥工具的协同效应
政策工具是政府赖以推行政策的方式或手段，选用何种政策工具对政府能否达成某种既定目标具有决定性影响。依据政策主体、行政策略、经济或法规渠道等不同视角，国内外研究者划分了不同的工具类型，其中加拿大学者豪利特（Miehael Howlett）和拉米什（M.Ramesh）的分类框架被广泛应用于教育政策研究领域。根据政府介入公共物品与服务提供的程度不同，豪利特和拉米什将政策分为强制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具。强制性工具是政府介入程度最高的工具，即目标受众在政府强制力的作用下响应政策措施；自愿性工具带有明显的自愿性特点，即行动主体出于自身需要而采取行动，政府干预较少；混合性工具兼有二者的特征，允许个体或非政府部门拥有最终裁量权，政府则保留政策调控的余地。中小学教材具有公共物品属性，为准确鉴别教材政策的特殊性，本文以豪利特和拉米什的政策工具分类为基础，借鉴郭晓明教授划分的教材治理工具，结合香港的实际情况，将香港目前的中小学教材治理工具进行梳理和归类，具体见表1。
第一，混合性工具的普遍使用。香港中小学教材的编写和审定，既体现了教育主管部门的目的、意志和要求，也赋予出版社和学校一定的自主权。首先，香港特区教育局并不直接编写教材，只是对教材的编写和审定予以引导。对于选择将教材送审的出版社而言，其必须贯彻执行教育局制定的编写和审定政策。其次，课程指引和编纂指引关注的是教材对学生能力的培养，并不规定具体的教学内容，所以教材出版社可自行安排编写次序和内容，各个版本教材中的具体内容并不完全一致。再次，教材即使没有审定通过，出版社也可以出版销售。虽然大多数情况下教材出版社会将教材送至教育局审定，但实际上将教材送审并非强制性规定。就教材的选用而言，香港特区教育局审定了教材书单，但学校选用教材也可超出《适用书目表》的范围。此外，政府鼓励教材循环使用，也制定了相关的政策推动，但是并非强制性要求，更多的是引导和激励。由此可以看出，教材的编写、审定、选用均是混合型政策工具的使用。
第二，自愿性工具的区别使用。香港的教材出版是自由的市场行为，课程教材政策的实施离不开行业协会力量的参与，这是香港实现社会广泛参与和民主决策的制度化渠道。具有代表性的行业协会成为与政府、社会各界人士沟通与合作的桥梁，比如香港电子教科书协会通过举办电子教科书展览、讲座及工作坊，积极推动香港电子教科书发展；香港教育出版专业协会致力于推动教育出版专业化、编制高质量的教材和学材等。此外，教材研究报告、社会媒体在跟踪教材使用情况方面也发挥着重要作用。以香港研究资助局为例，其作为非法定的咨询组织，会通过提供研究资助的方式，推动学者或研究团体开展中小学课程教材的相关研究。
第三，强制性工具的有限使用。目前实施的“课本、教材学材分拆”政策以及出版社五年之内不许改版便是政府对教材出版社的强制性要求，不允许出版社出于经济利益的追求进行捆绑销售，目的是稳定教材价格，也方便学生循环使用教材。政策多次强调学校不可接受教材出版商或教材零售商的任何捐赠或其他形式的利益，出版商也不可向学校提供送赠或借用教材／学材，不应向教师提供任何利益或奢华款待；学校的校监、校董、教职工等在教材选用过程和销售过程中要产生的利益冲突必须主动申报；学校也不得在教材销售过程中获利。对学校和出版社双方进行明文禁止，这表明了政府在教材管理方面防止学校与出版社之间利益输送、杜绝腐败滋生的决心。
从以上分析来看，香港特区政府综合使用了多种教材治理工具，竭力承担着服务型的政府职能。政策工具需要与政策环境相适应并服务于政策目标，才能在发展中保持动态平衡。在香港教育步入正本清源的新发展时期，香港特区政府和教育主管部门进一步丰富了教材治理工具，增强政策执行的统一和效率，比如适当增加强制性工具的使用，对有特殊政治需求的课程教材加强了监管力度；增加了混合型工具的种类，扩大了国民教育舆论宣传和信息公开的力度等，提升了工具的协同效应。
四、香港中小学课程教材政策的价值取向
回归以来，香港地区的中小学课程教材政策在不断的调整和优化中形成了自身的理念和特色，政策文本体现出融入国家发展大局、注重以人为本、树立开放教材观的价值取向。
（一）适应“一国两制”，融入国家发展大局
香港的长期繁荣稳定离不开“背靠祖国”、与内地协调发展的优势。“一国两制”为香港提供了必要的政治经济环境和发展机遇，《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的颁布为香港未来勾划了宏伟蓝图，确立了香港在国家整体发展中的角色和重要功能定位，以及培养具有国家观念、香港情怀和国际视野的人才目标。
人才的培养需要构建与“一国两制”相适应的教育体系，切入点则是课程教材政策。近几年，香港特区政府在教育领域大刀阔斧地调整，在中小学课程教材中加强国家历史文化和国情教育，弘扬主流价值观。以优化课程内容为例，香港特区教育局将初中的“公民、经济与社会科”现行课程的29个单元重组为12个单元，删除过时及重复的内容，加入价值观教育、国情教育、国家安全教育等元素。高中“公民与社会发展科”的课时由原来的250小时缩减到150小时，在内容上删除了独立设置的专题探究项目，将原有的六大学习单元简化为三大主题，并增加了10个小时的“中华文化与现代生活”选修项目和内地实地研学环节。在课程评价方式上，该科在香港中学文凭考试中成绩只设“达标”和“未达标”两个等级，取消了此前的等级划分，即不再与分数挂钩，降低学生应试的压力。课程内容的系列调整一方面是厘清国民教育的主题与脉络、提升课程文化自觉，另一方面也是对国家教育部“双减”精神的回应。
（二）尊重学生主体地位，注重以人为本
教育的本体价值就是促进人的全面发展。课程教材政策最基本、最重要、最直接的对象就是学生。培养什么样的学生、怎么培养学生便是课程教材政策最核心的问题。在全面的教育改革趋势下，香港特区政府和教育主管部门不断修订和完善课程教材政策，以保障学生主体价值为旨归。
第一，基于学生需要开发校本课程。纵观香港中小学课程政策的发展历史，可以发现其课程指引中十分强调承认学生差异性的存在以及照顾个别学生的需要，多次提到选取及共享校本资源的重要性和注意事项，鼓励学校通过开发适合本校学生的课程，并在教学内容的深度和广度、教学策略的选择上作出区分，尽量满足不同发展水平学生的内在需要。学生的体验是不断变化的，课程指引的每次修订均推动着校本课程开发的不断完善。第二，重视教材文本的可读性和可“观”性，建构以学生为中心的课程教材观。政策文本中频繁出现以学生为本的话语表达，强调课程的制定和教材的编写应尊重学生的身心发展规律，多方面关注学生的内在发展需要。例如在《优质课本基本原则》中明确指出，教材内容的深浅程度要配合课程要求和学生的认知水平，照顾学生的已有知识和学习经历；教材要按学生的能力及成长需要发展高阶思维能力，照顾学生的多样性，配合学生不同的能力；在语言上采用学生熟悉和有趣的表达方式等。第三，提升教材的物理属性，鼓励教材循环使用。作为教材出版的“外衣”，教材的物理属性包括版面设计、纸张、油墨及装订四个方面。香港特区教育局对学校、家长也有相应的政策支持和引导，十分注重创设教材重复使用的条件与机会，例如《课本编印设计基本原则》中明确规定了印刷教材的纸张选择和油墨选择均要考虑对学生健康及环境的影响。《优质课本基本原则》中要求教材采用较轻的纸张；并以薄册或按课题单元分册印制，或采用活页形式钉装，以减轻教材重量，方便学生携带；选用字体要大小适宜，保护学生眼睛，避免学生阅读疲劳等。因此香港的教材出版社在设计教材时，会从方便循环再利用的角度进行编排，关注学生的身体健康及环境保护，保证教材的印刷质量。
从政策中可以看出香港地区的课程教材政策明显体现出以学生为本的理念，从内在属性和外在属性均进行了细致入微的规定，将中小学学生身心健康发展的规律需要、全面发展的属性需要深深融植于政策理念之中，学生的主体地位得到尊重和最大化实现。
（三）采纳多元课程资源，树立开放的教材观
信息化时代极大增强了教材内容和形式的丰富性。伴随着多样化发展，教材多强调学生是学习的主体，教学是师生互动的过程，让学生主动参与探究，因此教师们在教材观念上倾向于“用教材教”而不是“教教材”，在教学内容上把教材知识作为选择途径“之一”而不是“唯一”。
首先，香港特区教育局鼓励教师和学生采用多元化的教学资源。各科课程指引中均强调教材并不是教学的唯一资源，学习也并不局限于教材或课堂上，更包括各种学习材料和学习经历。教师可以利用各种电子教学资源，比如“教育局一站式学与教资源平台”、香港教育城以及其他生活化材料作为辅助教材，减少对纸质教材的依赖。这也和香港教育改革提倡的全方位学习的理念相契合。全方位学习强调让学生在真切情境和实际环境中学习。这些切身体验能够使学生更有效地掌握一些单靠课堂学习难以达到的学习目标，例如培养在日常生活中解决问题的能力，培育为社会及人类谋福祉的担当，都需要学生经常接触不同的人、不同的环境和情况。在这种情境下，周围环境、时空、人物都可以是合适的教学材料和学习材料。
其次，教师使用教材本身时也将其视为辅助性材料，注重对教材内容的开发和延展，专业主导的特征显著。有学者指出，目前香港教师的备课资料呈现多元化的态势；相比内地和台湾地区，香港教师对教材和教师手册的依赖度更低。这也体现出香港教师在处理与教材的互动关系时，并不是将教材内容视为唯一的规范和权威型知识，而是尝试创造性地使用教材。此外，在校本课程大力发展的背景下，香港中小学校本教材的数量日益增长，从简单的校本工作纸、习题集到相对系统的某些年级、某一科目的校本教材，都可以看出教师对正式教材的处理方式日益成熟。在“教师即课程”理念的驱动下，教师也被视为知识的开发者和创造者。在对待正式教材内容设计不足、不够生动的问题上，教师们会利用自己的专业知识和教育经验，把教材视为“开放的课程资源”，进行二次选择和转化，充分发挥其教化的功能。
（来源：《广东第二师范学院学报》2023年第1期）