在现代学校教育制度中，“公民教育”（Cit-izenshipEducation）通常是指一种通过教化或培养，使年轻一代认识公民身份，具有公民资质、履行公民权责的教育。香港因其独特的历史发展与身份转换，公民教育与国家公民教育模式相比展现出独特发展路径。自20世纪80年代中期以来，香港公民教育有了较为显著的变化，特别是在1997年香港回归祖国的大背景下，前后经过近二十年的发展，香港公民教育基本形成了具有自身特色的公民教育政策和理论架构。本文以近二十年来香港出台的四份重要的公民教育政策文件为主线，区分为四个发展时期，分别就香港公民教育政策演变进行分析。
一、“抑制时期”的公民教育：香港政府“非政治化”态度的转变
通过二次鸦片战争以及1842年的《南京条约》，香港被英国侵占。为了统治方便与维持稳定，在殖民统治的社会政治环境下，香港公民教育是以服从和非政治化为主要特点的。港英政府通过立法对教育实行严厉控制，禁止学校进行政治活动及带政治性的讲授、教育和宣传，并且有意识地加以淡化国家、民族等概念，同时“港英当局要求市民安身立命，埋头创造经济成就，服从政府的管治制度”。由此可见，这一时期的香港公民教育排斥国家民族教育的内容，不鼓励学生认同自己的族群、本土文化和本地社会，所传递的公民观念是片面和扭曲的，是疏离的、“子民取向式”的。因此，20世纪80年代中期以前的香港公民教育可以说是“无民族”、“无政治”的“疏离的子民教育”，在本质上是非政治化的。
20世纪80年代开始，香港的政治环境出现了重大的改变。1984年《中英联合声明》签订，确定了1997年中国将收回香港，成立特别行政区，对香港行使主权。当香港要从被殖民统治区转换为特别行政区的时候，香港人在身份上必将随之转变，殖民政府不得不将过去培养“子民”为主旨的殖民式公民教育，转变为培养“公民”为主旨的现代化公民教育。因此，在香港公民教育历史发展中，“1984年《中英联合宣言》的签订是去政治化和集权的时期到政治化和去集权时代的转折点”。
在香港的社会和政制即将面临巨大的转变之时，为了适应香港政制改革的需要，培养学生的公民意识，使他们适应即将到来的新时代，香港教育署于1985年8月颁发了第一份《学校公民教育指引》（简称为《八五指引》），向香港所有中小学及幼稚园推行公民教育。《八五指引》将公民教育定义为：“将个人培育成有高尚道德，而又能促进个人与政府和社会关系的教育。”这是香港历史上首次以政府专门文件的形式提出公民教育的概念。它在第一章绪论的“引言”中，开宗明义地指出，《八五指引》的发表，是“为了使香港学校教育适应过渡期香港社会和政制所发生的巨变，以承担促进公民意识和维持社会安定的重任”。港英政府提出了公民教育人人有责，并开始积极推动公民教育。同时，它还建议学校成立公民教育委员会，从正规、非正规及辅导课程、课外活动三方面来开展学校公民教育。把当代中国及与香港关系、爱国观念等内容列入课程范围，增加了应培养中小学生认识中国、爱国、以身为中国人和对中国成就引以为荣等内容。
《八五指引》从实质上解除了控制学校教育和校内政治活动的禁令，形成了香港公民教育政策的初步框架，也是对以往“非政治化”教育模式的一个重要突破，标志着香港政府“非政治化”态度的转变。从此，政治意识、民主观念的培养就成为《八五指引》颁布以来学校公民教育的重点。
二、“妥协与调试时期”的公民教育：面向回归与公民教育的争论
《八五指引》的颁布及推行实践引起了香港教育界和社会人士的强烈反响，既有不少正面、积极的评价，也有多方面的批评，同时也伴随着错综复杂的意识形态和政治流派间的纷争对抗。港英政府对于公民教育的改革，仍是以维持社会稳定为目的的保守心态，目的是让香港的年轻人养成对社会的责任感，成为“好公民”，使他们拥有顺从、服从和尊重权威的公民性格，而不是培养敢于向执政者质询、具有独立与批判思考的公民。此外，《八五指引》没有明确规定在学校设立专门的公民教育课程，还把“学习适应环境”、“家庭的功能”等与公民教育较无直接关联的主题也掺杂在公民教育课程里，使学校公民教育的内容显得有些空泛。它在注意到公民教育内容的广泛性的同时，重点却不突出，没有面向回归反映“九七”主权回归的公民教育宗旨的时代性内容，没有突出民族和国家意识的培养。片面强调维持社会稳定、回避主权回归问题，又再一次显示出非政治化的特点。因而，它不能适应未来香港的社会及政治发展，推行效果受到了人们的质疑和指责。于是，修订《八五指引》被提到教育政策的议事日程。
而之后发生的一系列政治事件对公民教育产生了更直接的影响，使得香港公民教育变得更为复杂。首先，1989年香港民众示威活动导致港英政府被迫准许学校传播公正的信息和对政治本质的教学。其次，1990年中国政府颁布《中国人民共和国香港特别行政区基本法》（简称为《基本法》）是一部属于香港九七之后的“小宪法”，香港人民不得不面临政治化的改变而对文件有基本认识。再次，1991年港英政府通过《香港人权法案》，为了使公民了解人权、保障人权，在公民教育中应该加入人权教育的内容。
第四，1995年香港立法局把选举投票资格年龄从21岁降到18岁，扩大了年轻人参与选举投票的比例，这就意味着更多的学生要参与香港社会的政治活动。所有这些政治事件表明此时的香港对公民教育有着很大的需求，特别是在民主教育、人权教育和民族教育方面。
当时，社会各界反应热烈，人们认为过渡期的学校公民教育应该着重帮助青少年认同自己的中国人身份，应该为香港顺利过渡和港人治港做好准备。因此，学校公民教育受到空前重视。同时，在香港面临回归期的重大历史转型时期，引发了诸如“民族教育”、“民主民权教育”等激烈论争，以致公民教育成为此期香港意识形态争论的焦点之一。迫于这种面向回归与公民教育的争论的压力，1996年3月，香港教育署成立了检讨学校公民教育指引工作小组，在经过近半年的讨论、公众咨询之后，1996年7月香港教育署正式发表了香港教育史上第二份《学校公民教育指引》（简称《九六指引》）。《九六指引》的内容聚焦于民主教育、人权教育、法治教育、国家教育、全球教育与批判思考教育。具体而言，《九六指引》的宗旨和目标是：“使学生认识个人作为公民与家庭、邻里社会、地区社会、民族国家以至世界的关系，培养积极的态度和价值观，从而对香港及中国产生归属感；增进青少年对政治的基础认识；尤重技能、态度和能力的培养；旨在他们明了公民的权利和义务，具有批判性思考素质和公民意识；成为有理性、富政治觉悟而又负责任的公民，在民族、国家、世界的使命中，担当一个建设性的公民角色。”
与《八五指引》相比，《九六指引》在宗旨上主要有两方面的变化：第一个变化是强调培养学生对中国的归属感，特别强调政治教育和国家民主意识教育。并指出这种归属感的塑造需要通过两个途径：一是培养学生的民族主义和爱国主义，使之形成国民身份和归属感。二是深入认识中国的文化和历史，培养民族认同感和爱国精神都至为重要。但是在强调要培养国家民族归属感的同时，人们也应意识到，毕竟香港被英国统治和与内地分割达150多年，要培养公民对国家的归属感和对民族的认同感，需要较长时间。第二个变化是在《八五指引》对公民教育宗旨中一些笼统表述，如“了解政府性质与工作、明了民主社会的基本原则和价值”等，言辞语意含糊。《九六指引》直接鲜明地提出了“民主、平等、自由、人权和法治的价值需求”。这符合《基本法》的基本原则和精神，充分体现了“一国两制”体制下香港公民教育的特点。
《九六指引》最大的一个特色就是提出“以学生为本的公民教育理念框架”。它指出要“透过学校公民教育的计划，让学生培养批判性思考与自省的能力，在公民态度上有积极的转变，能主动参与公民事务，并随时准备运用他们的公民权利和履行公民的义务”。而且还屡次出现“积极参与”、“多作贡献”、“负责任”、“建设性”等提法都表达了这一思想。所谓“以学生为本”其实就是指以学生为主体的公民教育，发挥学生在教育过程中的积极性、主动性，旨在培养充满主动性和积极性的公民，从而使他们可以主动地、积极地面对自己、面对自己的社群、国家和民族。在课程设置上，公民教育课程被纳入香港中小学的课程体系，从1998年9月起，公民教育科被作为独立科目在初中课程中设立，后扩展到小学、高中。在课程内容上，教育内容的安排循序渐进，国家民族意识和《基本法》成为公民教育的两大重点。《九六指引》明确了香港回归后公民教育的发展方向，被誉为“香港学校公民教育的新里程碑”。
三、“建构时期”的公民教育：参与式教育理念及首要价值观的确立
《九六指引》初稿一经问世，就被香港教育界普遍认为是一个划时代的产物。它重点强调学校公民教育的宗旨和目标是对香港及中国产生归属感，突出了对原有学校公民教育宗旨与目标的转轨，并且在公民教育的理念、内容和实施策略上都获得了很大的进展。但是，它也存在着显而易见的不足。在香港回归的背景下，从《八五指引》到《九六指引》的学校公民教育宗旨都没有涉及对英殖民政治、经济、文化等历史的深刻反省和批判，更没有对长期以来殖民奴化教育作彻底的清算。但是，不对英殖民主义政治、经济、文化和教育进行深刻反省和批判，就无法清除长期殖民统治所形成的文化历史积淀，无法摆脱长期殖民教育给香港社会所带来的“疏离的子民”意识，从而使港人重新建立对自己的国家认同感。所以，回归后的香港公民教育仍然面临着长期的、艰巨的任务。
“九七”回归后，香港政府为了增强香港公民或学生的国家归属感、民族认同感和爱国主义的情感，“香港教育统筹委员会在1997年发表的‘九年强迫教育检讨报告’一书中，建议当局根据回归后的政治情势，加强学生对中国、中国历史和中国文化的认识，并促进学生对‘一国两制’和《基本法》的了解”。香港教育统筹局作为推动香港德育及公民教育发展的官方机构，致力于使下一代加深对国家的了解及国民身份的认同，成为对社会、国家负责任的公民，从而建立一个和谐的社会集体。这填补了之前公民教育发展的空缺和不足，使公民教育从整体上更加合理化，为下一个时期做好铺垫。这个方向，明确在体现在课程改革的各个教育文件中。
2001年，香港政府出台了《学会学习：课程发展路向》，指出德育及公民教育是香港未来的课程发展需要推行的四个关键项目之一，将“国民身份认同”确立为“德育及公民教育”中五个优先培养的价值观之一，它强调培养学生成为具有国民身份认同的中国公民，并把公民教育改为“德育及公民教育”，将公民教育与健康生活和宗教教育等相结合，淡化政治因素。政府通过把公民教育改名为德育及公民教育，并在课程发展中加入许多非政治和道德价值观、态度，清晰地表明了此时期公民教育对国民教育的强调，它除了重新去政治化之外，政府对民族教育持强烈肯定态度也是另一个突出特征。
2002年，课程发展议会成立了“德育及公民教育专责委员会”，根据政府所公布的各项改革报告以及内部检讨，提交推动德育及公民教育的建议，在同年颁布了《基础教育课程指引》（简称《指引》），这是近年来香港基础教育课程改革的重要指导文件。《指引》把“德育及公民教育方面的生活经验”当成五种重要的学习经历之一。它强调学校、社会应提供更多的正规与非正规途径，让学生参与学校、社区的活动，以积极、主动的姿态来认识、参与、投入公民事务，不断提高学生民主参与的能力和民主参与的水平。同时《指引》提出了五种首要的价值观和态度，即坚毅、尊重他人、责任感、国民身份认同和承担精神。《指引》指出，关于“国民身份认同”的教育不能只注重知识的灌输、说教式的接受式学习，而应注重理性技能的培养、参与式主动式的学习。其中的“责任感”和“承担精神”指向的是主动公民所应具有的价值观和态度，同时，理性和负责任成为了该阶段课程培养公民的共同目标。首要价值观的确立克服了以往《学校公民教育指引》中存在的内容过多、重点不突出的弊病。《指引》提出的这五种积极的价值观态度，强调了公民的义务和责任，而要培养这五种价值观，必须让学生通过除正规课程以外的参与式的学习活动和实践经验，例如主题周、学校集会及班主任课、实践学习、邀请家长参与等方式使学生亲自参与相关的班会与学生会的运作、社会考察、社会服务、社会实践等活动，真正了解学校、社区乃至国家的实际情况，深入理解个体与他人、国家以及社会的关系，最终让学生在内心深处认同这五种核心价值观。《指引》还十分重视服务学习，明确提出所有学生和教师都要参与服务学习活动。通过社区服务或服务他人培养学生正面的价值观和态度、责任感和承担精神，并在克服困难的过程中，养成坚毅和豁达的品行。强调以学生为本的方针，鼓励学校将学生身边发生的事情灵活地融入课程设计中。由此可见，此时期香港政府把公民教育定位为一种参与性的、实践性的动态过程，旨在促进公民教育观的转变和建构，使香港公民具有强烈的参与意识和为国家作出贡献的主体意识。
《指引》的颁布表明香港政府以渐进的方式推进参与式公民教育，更加倡导培育积极参与的公民精神。“主动参与、积极实践、关心社会”的公民精神成为公民教育政策的灵魂。《指引》提出了一个开放而有弹性的德育及公民教育课程架构，通过多种形式来鼓励公民积极参与社会事务，强调以学生的生活经验为本，有利于系统及循序渐进地整合不同范畴的价值教育，发展系统及完整的德育及公民教育课程，培养学生正面的价值观和积极的态度，树立参与式公民理念和对国家民族的身份认同，从而使香港公民教育形成了自己的显著特色。
四、“巩固与冲突时期”的公民教育：国民教育科风波
2010年，香港回归已近十三年的时间，过渡时期的任务已基本完成，公民教育已进入巩固时期。2010年时任特首曾萌权在《施政报告》中提出要加强国民教育，并明确提出设立独立的“德育及国民教育科”。2011年5月5日，政府推出“德育及国民教育科课程指引（小一至中六）咨询稿”，建议将此科列为必修科，旨在“透过持续学习，加深学生对祖国的认同及对国民身份的自豪感，并以价值观和态度为导向，帮助学生养成良好品德和国民素质，从而丰富生命内涵，确立个人与家庭、社群、国家及世界范畴的身份认同。同时重视培养学生独立思考及自主能力，使他们明辨是非，能够做出情理兼备的价值判断，并建立个人抱负及理想，对家庭、社群、国家与世界做出承担及贡献”。2012年4月，香港教育局公布《德育及国民教育科课程指引》（以下简称《课程指引》）。《课程指引》认为，课程发展是一个延续及不断优化的过程，加强对青少年归属感、民族意识及爱国思想教育是一项长期的任务，以此提出要设立德育及国民教育科，内容以生活事件作为学习情境，再配合各学习科目、学习活动、学生培育计划、学校环境等，以此来巩固学生的品德及国民素质，促进学生全面发展。2012年7月初颁发的《中国模式国情专题教育手册》，使国民教育科的讨论达到顶点。香港部分市民、家长、教师、学者以及泛民主派议员认为该手册内容有失偏颇，多是描述中华人民共和国及中共多年来的成就，内容趋向正面，避开争议性内容，有禁锢学生思想的成分。并将“国民教育科”批为洗脑教育和奴化教育，破坏学生独立思考及自主能力。由此引发了“国民教育科风波”。2012年7月，香港教育界发生大规模游行示威活动，引起全国各地的广泛关注。大批香港市民带领子女上街示威游行，反对政府制定并计划采用的“德育及国民教育科”，要求撤回该科目。后有全港大学生“联校反国教”，声势浩大，后续不断。8最终迫使香港政府宣布搁置《德育及国民教育科指引》，不再推行德育及国民教育科。特区政府行政长官梁振英面对批判和质疑连续做出善意回应，强调《中国模式国情专题教育手册》不是官方教材，没有推行使用；《德育及国民教育科指引》已进行修改，取消课程三年的开展期的限定，把是否开展、如何开展国民教育科的权利和决定交给学校。
“国民教育科风波”的主要观点认为香港应以公民教育取缔国民教育，因为香港现时的公民教育已经提供了德育方面的教育，无需将国民教育科独立成科。各国政府公民教育以培育主动参与公共事务的世界公民为目标，香港的公民教育政策不应退到狭隘的国民教育的框架之内。其实，国民教育与公民教育在本质上是一致的，都是政治教育。不能人为生硬地划分公民教育与国民教育之间的区别。随着香港社会的政治民主化发展，国家和香港需要积极参与的公民，能够分析、判断政府表现，以及敦促政府施政及问责的爱国爱港者，非政治化的公民教育是有严重缺失的公民教育，不能适应社会发展的需要，也不能负起塑造民主共和的重任。国家教育部袁贵仁部长指出：“任何国家和地区，都有国民教育。”笔者认为，香港国民教育科争议处置的核心应当聚焦于教材内容，而不应聚焦于国民教育本身。虽然主权回归了15年，但港人的“归心”尚有待时日。国民教育的核心在于凝聚中华民族尊严，加深学生对国家认识及国民身份认同，加强对香港青少年的爱国熏陶。并且，特首多次声明，学校可依其专业知识，选择自身教材。所以，国民教育的实施并非是政治意识形态的灌输和“洗脑教育”，国民教育的实施是合情合理的。但由于其特殊的历史原因，推进的过程中困难重重。但是国民教育在香港势在必行，认清此次国民教育推行过程中遇到的问题及不足，可以对之后香港国民教育的推行提供借鉴。
此时期的香港公民教育在巩固上一阶段建构的基础上继续深化，并更明显强调德育和国民教育，但是公众对公共决策的出台和推行有着更明显和更强的影响力，以及多年来香港发展所积累的矛盾使得香港公民教育在计划的发展轨迹中遇到阻碍和冲突。冲突作为一种特殊的沟通方式，会怎样影响香港公民教育的发展，是一个未完结的话题。未来香港推行公民教育要充分考虑到香港特有的历史文化背景和“一国两制”的现实基础，循序渐进，引领香港公民教育走向新阶段、开拓新空间。
纵观近二十年来香港公民教育政策的演进，公民教育政策顺应形势的发展不断变化，并在香港人自己的政治智慧和不懈努力下日臻完善，形成了自己的体系。香港公民教育政策的演变为我国在急剧转型背景下应开展怎样的公民教育提供了启示，对于我们应该培养具备什么素质的公民以符合社会发展的需要，应该通过哪些途径来促使对公民教育的期许，香港的公民教育无疑给出了许多值得借鉴的实质性参考。
（来源：《现代教育论丛》2014年第5期）