香港作为一个具有独特历史的城市，其学校公民教育政策呈现出特有的发展脉络。回顾已有研究可见：从概念内涵上来看，围绕广义公民教育概念展开的研究较多，但深入挖掘学校公民教育与青少年国民身份认同间内在联系的研究偏少；从分析视角上来看，选取单一视角的研究较多，但运用综合视角的研究偏少；从研究内容上来看，就事论事的较多，但挖掘历史根源的偏少。本文以香港学校公民教育政策变迁为线索，拟从法律、治理、文化、教育等角度对香港青少年国民身份认同困境成因及出路进行探讨。
一、香港学校公民教育政策问题界定
（一）学校公民教育政策具有法律与政治的双重含义
学校公民教育政策的核心概念是“公民身份”，这一概念具有法律与政治的双重含义。从法律意义上来说，公民身份是由国家法律赋予的。在我国，《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。因此，在法律意义上的公民身份是指公民资格，即“个人在国家中所拥有的正式成员资格。”从政治意义上来说，“只有当一个人拥有公民的权利、尽到公民的责任，他才能称得上是真正的公民。”政治意义上的公民身份聚焦公民的权利与义务。法律意义上的公民资格与政治意义上的公民权利与义务共同构成了公民身份的完整内涵。广义的公民教育就是将具有公民资格者培育成能够主动行使公民权利、履行公民义务的人，即把受教育者培养成为积极自主地享有宪法和法律规定的权利、履行宪法和法律规定的义务的责权主体的过程。
随着全球化进程不断推进，“公民身份”引申出了多层次、多维度的含义。但无论是强调私人领域从属于公共领域的共和主义传统，还是强调个人权利应得到绝对保障的自由主义传统；无论是强调公民认同和公民德行是公民资格所具备的最核心意义的社群主义，还是重视公民德行、认为道德可以强化制度成效的新自由主义，都认为国家始终是公民身份稳定不变的内核，不仅公民之资格由国家宪法赋予，公民的权利与义务也由国家法律具体规定。建基于公民身份之上的公民教育更是以国家为主体实施的一种教育。因此，从本质上来说，公民教育是国家语境下的教育，具有法律与政治的双重含义。
（二）学校公民教育政策与文化教育环境存在双重互动
以教育对象为依据，公民教育系统可以划分为“学校公民教育”与“社会公民教育”两个部分。“学校公民教育”以在校学生为教育对象，以校园为主要的实施场域，实施主体通常是教育主管部门、学校和教师，以规范性的课程、渗透性的课程以及相关活动为主要的教育途径；“社会公民教育”则以社会各阶层人士为教育对象，以社会为实施场域，实施主体通常是政府相关主管部门及非营利组织，以宣传推广性质的讲座与活动为主要教育途径。“学校公民教育”与“社会公民教育”构成了完整的公民教育体系。
青少年阶段是个体发展必经的一个重要时期，人生观、价值观和世界观均在这一时期初步形成，并影响其终身。成年后，受外部环境的影响，个人性格、观念仍会出现一定程度的发展与调整，但相对而言已经趋于稳定。因此，以青少年群体为主要对象的学校公民教育，相较于以社会人士为主要对象的社会公民教育在诸多方面虽然存在着较大的差异，但两者的根本观念及价值基础是一贯的。由此，学校公民教育虽然主要发生在学校，但实质上受到社会政治、经济和文化的影响并对公民社会建设产生重要影响,是一个囊括了法律、政治、文化与教育等众多问题的社会系统问题。
二、香港学校公民教育政策变迁及其特征
（一）殖民时期：“去中国化”
1842年《南京条约》签订后，香港经历了长达155年的英属殖民时期。从整个社会层面上来看，港英政府运用“灌输西方文化习俗，改变传统中国生活方式”“强调香港社会制度的优越性”等一系列“去政治化”手段，刻意淡化整个香港社会的中国情感，其目的是引导民众认同、服从并尊重港英政府的权威。
省港大罢工事件后，港英政府进一步认识到利用学校公民教育实现对青少年的“臣民”式控制的重要性，因此港英政府在公立学校开设“公民科”，并于1953年将其设为公开考试科目，意在向青少年渗透香港和英国的纽带关系，加深学生对港英政府的认同与理解，进一步巩固殖民政府统治的“合法性”。港英政府曾分别在1965年和1967年将中学、小学的公民科改称为“经公科”（经济与公共事务科）与社会科，但课程内容仍以“香港是英国殖民地”为核心。直到20世纪70年代中国重回联合国后，港英政府才停止使用“香港是英国殖民地”这一不合时宜的表述，并在1978年全面实施九年义务教育后逐步放开公民教育的目标，允许学生参与服务性社会工作，但事实上这仍属于社会参与而非公民权利与义务。
殖民时期香港学校公民教育政策的目标是严重扭曲的，完全回避了基本的公民责权主体教育，以“服从”为核心，实质是通过“去中国化”“去政治化”等殖民教育破除香港青少年对国家的认同并淡化对祖国的情感。
（二）过渡时期：回避与缺位
1984年12月19日，中英两国联合签署《中英联合声明》，宣告香港正式进入回归前的过渡时期。然而，“对于香港未来政治制度的构想与安排，中英两国政府在当时存在很大分歧”78。港英政府仍力图在统治的最后阶段保全自己的权威，以期在香港主权回归前实现自身利益最大化。过渡时期出台的学校公民教育政策也体现了这一思想。
港英政府课程发展委员会在1985年颁布的《学校公民教育指引》（以下简称“八五指引”）将学校公民教育界定为“将个人培育成有高尚道德，而又能促进个人与政府和社会关系的教育”，主张在香港中小学以“渗透”的方式推行学校公民教育。这是殖民时期港英政府首次明文允许学校进行政治性教育。尽管“八五指引”加入了民主参与的相关内容，但对民主、民权、主权回归等重大问题依旧避而不谈，事实上“仍然继续执行民族疏离课程”。在舆论压力之下，1996年7月港英政府颁发了新的《学校公民教育指引》（以下简称“九六指引”），试图修正“八五指引”的不足，尝试从主权国家和世界格局入手重新定义香港公民，提出公民参与的思想。“九六指引”主张“学科渗透”“独立科”和“综合科”三种模式并行，以“公民价值观”“公民环境”“公民经验”三个面向为概念架构，并进一步提出“公民学习不应只有认识到国家，也应该认识到不同地区与其他世界。除了国家认同之外，认识到香港是世界的一部分也是同样的重要。”然而，“九六指引”一方面引申出家庭、社区、地区社群、国家社群、国际社群等五个认同层次，相对弱化了国家认同的培育；另一方面则提出知识、反思、行动、价值、态度、信念、能力等七个维度，但对学校公民教育的核心—青少年国民身份认同建构却避而不提。尽管过渡时期的“八五指引”与“九六指引”回应了香港社会及教育界对学校公民教育政策的呼唤，但二者在形式上均强调兼容并包，没有切实考虑到香港将要回归中国的现实，也并未对香港青少年即将面临的身份质变作出应有的政策回应与实践调整。可以说，香港学校公民教育政策对青少年国民身份认同建构需求的回避以及国民教育的缺位，在一定程度上导致了过渡时期香港青少年的国民身份认同水平低。
（三）回归初十年：淡化与错位
1997年7月1日香港主权回归中国，标志着香港正式从过渡时期进入了“一国两制”时期。香港回归中国后香港社会发生了翻天覆地的变化。与主权回归直接关联的是港人在法律上获得了中华人民共和国合法公民身份，依法享有公民权利并履行相应的公民义务。
1998年，香港青年事务委员会发布了题为“青年公民意识调查与道德价值”的研究报告。报告中指出，在参与调查的965名10－24岁的香港青少年中，有88.2%的受访者表示对香港有归属感，原因主要是“土生土长”；45.6%的受访者表示对中国有归属感，其中曾在内地居住的受访者占比较高；另有54.3%的受访者表示对中国没有归属感，主要原因是“对内地缺乏认识”。可以看到，相较于过渡时期，香港青少年的国民身份认同随着主权回归得到了一定程度的提升，但仍有超过半数的受访青少年对于国民身份缺乏认同感。香港青少年的国民身份认同建构迫在眉睫。
然而，由于“急需处理亚洲金融风暴、禽流感暴发、八五万建屋计划令楼市大跌、争取居港权等问题，国民教育并未上升到一个重要的政策日程”。这一时期，香港学校公民教育政策发展仍是以过渡时期颁布的“九六指引”为指导精神，以学校公民教育课程框架的细化及教学内容的发展为主。2001年香港教育署颁布《学会学习：课程发展路向》报告书，主张要通过德育及公民教育、从阅读中学习、专题研习以及运用咨询科技进行互动学习四大途径来促进香港青少年学会学习。2002年的《基础教育课程指引》则进一步将“国民身份认同”与“坚毅”“尊重他人”“责任感”和“承担精神”并列为五个首要价值观与态度，并从家庭、邻里、地区、国家民族、国际五个基本范畴出发，培育学生的公民意识。这与“九六指引”一脉相承。尽管回归初期的香港学校公民教育政策开始认识到青少年国民身份认同建构的重要性，但从学校公民教育课程体系的具体内容来看，青少年的国民身份认同在实践中仍未受到足够的重视。这一时期的公民教育着力强调普适的“应然公民”和区域的“香港公民”，让学生淹没在普适的公民价值观和狭隘的本土信念中，唯独最为重要的“富于九七时代特色、一国两制下的香港中国公民却统统失去了踪影”。
（四）最近十年：改革与冲突
随着内地与香港融合的深化，香港青少年国民身份认同问题得到了中央和香港特区政府的高度关注。2007年6月30日，时任国家主席胡锦涛访港时表示：“要重视对青少年进行国民教育，加强香港和内地青少年的交流，使香港同胞爱国爱港的光荣传统薪火相传。”2008年，香港教育局在《新修订德育及公民教育课程架构》中要求学校要进一步加强国民教育。同年4月，策略发展委员会国民教育专题小组发表的题为“香港推行国民教育的现况、挑战与前瞻”的报告指出：“国民教育是一种围绕国家及建立国家观念的教育。透过国民教育，使每一个国民成为能遵守国家法律、能照顾国家利益、能担负国家命运的人。”
随着2008年北京奥运会这一国家盛事的顺利举办，香港青少年的民族自豪感及国家认同度均趋向稳步增长，青少年国民身份认同建构进入关键时期。2010年至2011年的“特区政府施政报告”进一步提出要设立“德育及国民教育”科目，并建议将此设为必修科，要求小学于2012－2013学年开始推行，中学则于2013－2014学年开始推行。2011年5月，政府正式推出《德育及国民教育科课程指引（小一至中六）咨询稿》（以下简称“咨询稿”），旨在“透过持续学习，加深学生对祖国的认同及对国民身份的自豪感，并以价值观和态度为导向，帮助学生养成良好的品德和国民素质，从而丰富生命内涵，确立人与家庭、社群、国家及世界范畴的身份认同。该咨询稿的颁布拉开了香港学校公民教育政策由公民教育转向国民教育的序幕，将国家认同及国民身份认同置于首位，表明其他层次的认同均应建立在国民身份认同的基础之上。这标志着香港学校公民教育政策的重心从普适性的多层次身份认同建构转向了定位准确的国民身份认同建构，青少年国民身份认同建构在学校公民教育具体实践中的核心地位得以明确。
然而，国民教育政策的改革遭遇了严峻的挑战。2012年4月30日香港教育局正式接受课程发展议会提交的《德育及国民教育科课程指引（小一至中六）》后，超过9万市民（包括学生、家长、教师等）走上街头参加民间反对国民教育科大联盟发起的游行，要求政府撤回“指引”。迫于压力，香港教育局于2012年10月8日宣布“永久搁置”该“指引”。至此，香港青少年国民身份认同教育进入了相对停滞的阶段，相关政策均退回到了2008年制定的课程框架内。香港青少年国民身份认同不仅没有进步，甚至出现明显下滑。在2010年中央政策组展开的“香港年青人口的社会态度”调查中，62.9%的15－29岁受访者、68.4%的20－29岁受访者认同自己的“中国人”身份；但近些年接连出现的社会群体性事件的参与者呈现出明显的低龄化趋势表明，香港青少年国民身份认同问题变得十分严峻。
三、香港学校公民教育政策面临的困境
（一）法律困境：弱化“一国”
1997年7月1日，随着中国对香港恢复行使主权，一国两制政策开始实施，《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）生效，并正式纳入中国法律体系中。“作为《中国宪法》以下的全国性法律，对香港而言，它享有高于其他当地法律的地位，以成文法的形式取代之前不成文宪法体制。”6然而在香港学校公民教育政策演进的过程中，基本法教育仍显不足，具体表现在两个方面：
其一，学校公民教育政策内容中基本法精神体现不足。《基本法》是“一国两制”政策实施的法制保障，基本法精神理应成为香港学校公民教育政策的核心依据。然而，无论是“八五指引”还是“九六指引”，均建构起以“个人、社群、社会（香港）、国家、世界”五个层次为核心公民教育框架，并沿用至今。五个认同层次的架构实质上用泛化的公民身份认同概念相对弱化国家认同的重要地位，未突出青少年国民身份认同建构的重要法律意义，对《基本法》的“一国”精神体现不足。
其二，学校公民教育课程中基本法教育不足。《基本法》是青少年正确认识并理解“一国两制”政策的重要载体。纵观回归后的香港公民教育课程，与基本法教育相关的内容十分匮乏，而现有的基本法教育主要依靠办学团体的自主意识，无论是授课时数还是内容均缺乏统一规划。尽管在2016年12月香港课程发展议会重新修订并通过的新《中学教育课程指引》中明确要求“全港中学须在初中的三年内，预留至少十五个小时教授《基本法》，学校可选择在不同科目或课外活动安排，并须自我检视施行情况”，但这一要求仍显不足，且仅限于初中，高中阶段没有统一的课时要求，基本法教育在实践中的落实空间仍十分有限。这导致香港青少年对《基本法》以及“一国两制”政策的理解严重不足，缺乏对《基本法》的全面认识，也使得青少年更易被别有用心的政客摆布利用。
（二）治理困境：行政中立
随着“一国两制”政策与《基本法》的实施进入常态，外部势力也更容易抓住政策实施的薄弱环节，使香港社会出现冲突。当前，非正常的政治活动已经进入香港的大、中、小学校园，有愈演愈烈之势。对此，教育主管部门肩负着重要的监管职责。然而，香港教育主管部门坚持“政治与行政二分”原则，把国民身份认同教育模糊处理为政治问题，在实施学校公民教育中的主要态度是“行政中立”，具体表现在两个方面：
其一，以妥协解决分歧。香港课程发展议会2014年6月推出的《基础教育课程指引》提出了公民教育课程架构，并将国民身份认同与“坚毅、尊重他人、责任感、承担精神、诚信以及关爱”六种价值观并列，申明公民教育“并非要强加对国家的情怀于学生身上”，以此平息各方争议；另一方面，在国民教育政策推行与民众意愿存在冲突时，选择妥协策略而非协调沟通，导致政策发展出现倒退，更使得教育主管部门在政策制定中不断丧失话语权。
其二，以中立应对纷争。当前香港社会出现了较为明显的分化：一方面大部分爱国爱港人士积极支持“一国两制”政策的实施与推进，乐见内地与香港的融合发展；另一方面一小部分人试图冲击《基本法》，打破“一国两制”的平稳态势，搅动社会局势。这一股政治化浪潮甚至渗透到香港中小学，并体现为近期香港政治社会运动的低龄化趋势。然而，在港独势力由大学生发展至中学生并大肆侵校之际，香港教育主管部门并未及时作出积极正面、立场坚定的回应，也并未回应社会呼吁，颁布相关指引遏制不良影响。这是当前香港公民教育政策陷入被动困境的重要原因之一。
（三）文化困境：去殖民化未完成
香港是一个多元文化的社会，东西方文化在此交融，这与其殖民历史密不可分。“港英政府通过对香港社会意识形态的倡导和对某些媒体的授意，把社会矛盾产生的根源归咎于民族主义与社会主义、资本主义意识形态的对立，同时通过把香港的现代化发展与当时内地相对滞后的乡土景象相对比，前者代表发达开放的‘我们’，后者代表落后封闭的‘他们’，从而把民族主义和殖民主义之间的对立进行多次转译，创造出新的香港本地意识”。正是这样潜移默化的殖民政策完成了殖民时期香港民众的臣民身份建构。“去殖民化”是每一个主权国家必须要展开的关键工作，对带着百余年殖民历史留下的英式烙印的香港而言也不例外。香港的“去殖民化”仍任重道远，具体体现在两个方面：
其一，当前香港社会的许多方面仍体现着殖民时期保留下来的特点。民众不仅对殖民历史仍未有足够深刻的认识，而且对中华民族上下五千年历史与改革开放后腾飞的新中国也尚未建立深厚的情感，这使得“去殖民化”困难重重。只有让香港民众从根本上正确认识自己的民族与国家，正确认识迈入21世纪的中国日益强盛，才能彻底拆除殖民时期统治者为了更好的稳固权威所建构的臣民式身份认同。
其二，回归后的香港面临着内地快速发展所带来的压力。香港民众认识到“香港的政治经济都好像愈来愈依靠大陆”“在面对内地城市以及同胞强而有力的竞争时，很多香港人感到焦虑”。可以说，香港回归前后与内地经济发展之间的落差导致了这种焦虑困惑，而香港逐步拉大的贫富差距则强化了这种焦虑。经济收入中下的香港普通民众并未切实感受到主权回归给他们生活带来的益处，同深圳、广州等地市民的收入大幅度增长相比感觉自己的收入下降了。除此之外，香港青少年对中华历史以及改革开放后中国的腾飞认识不足，加之信息化社会下西方各种思想浪潮的席卷，使得当前香港社会，特别是香港青少年的“再中国化”缺乏一个稳固的立足点。这也在一定程度上影响了香港青少年对祖国的情感归属和国民身份的认同。
（四）教育困境：国民教育缺失
追根溯源，当前香港青少年国民身份认同危机是香港学校公民教育的片面性所导致的，是香港现行学校公民教育政策中国民身份认同教育缺失的必然结果。这与香港学校公民教育政策的出台和实施过程密不可分，具体表现在两个方面：
其一，英式教育遗留问题成为公民教育政策推行的阻碍。当前活跃在香港各领域的精英人士大多是在香港回归前后的学校公民教育下成长起来的，其中不少人国民身份意识淡薄。一方面，这一代人已成为香港司法、行政、教育以及社会各行各业的骨干，在施展才华的同时，他们有意无意把泛世界公民意识、狭隘的本土保护主义和历史虚无思想折射到工作中。其中部分人员有可能在学校公民教育政策推行所涉及的各个领域，以“精英”的身份对国民教育政策出台进行阻碍。
其二，校长、教师及家长的个人意志成为公民教育政策实施的不确定因素。一方面，校长与教师的个人意志深刻地影响着公民教育政策在学校的具体实践，当前香港一线教师多是在过往不健全的公民教育下成长起来的，因而是影响香港国民教育政策落实的重要因素；另一方面，这一代人也进入了组建家庭孕育后代的年龄阶段，可能会以“家长”身份阻碍学校公民教育政策的推进和实施，进而影响香港青少年的国民身份认同建构。
四、香港学校公民教育政策改进的路径
（一）秉持法律：坚持主权，依法推进
在我国的法律体系中，同属一个主权国家内的国民才能被称之为“公民”。行使公民权利、履行公民义务于法有据，因而公民教育也必然是建立在“一国”基础之上的。若不承认这一基础，便不具备公民资格，以国家为语境的公民教育也就无从谈起，学校公民教育更是如此。
《基本法》起草人之一肖蔚云教授曾明确指出:“一个国家与两种制度之间并不是绝对平衡的。如果只讲高度自治、港人治港，而不讲一国，不讲国家的统一主权和领土完整，这就是两国两制，也不是一国两制。一国是前提、基础。”中央政府通过《基本法》授予了香港包括行政权、立法权以及司法终审权在内的一定权利，但香港的主权属于中国，且全国人大常委会享有对全国性法律包括《基本法》的解释权。香港是“高度自治”，但绝不是“绝对自治”。因此，“一国”的基础不仅是需要明确的，更是需要强化的。从法律上看，当前必须理直气壮地按照《基本法》加强体现国家主权的国民教育，不给港独留下任何的法律空间，同时也不偏废体现香港地区性公民教育的内容。
在彰显基本法精神的基础上，应进一步明确并加强公民教育中的基本法教育内容。切实加大基本法教育的力度，逐步增加课时要求，并将课时要求推进到到高中阶段，完善基本法教育课程框架及教学材料，着力提升香港青少年对基本法的理解与尊重，做到知基本法、懂基本法、遵守基本法。
（二）加强行政：据守底线，积极应对
邓小平在1984年的讲话中曾指出：如果回归后有人试图“把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。”这一观点明确了香港行政体系应该据守的底线，即维护国家的主权与统一。
“反国教”风波后的公民教育政策退回到2008年修订的课程框架内，意味着在过去的8年间香港公民教育政策中的国民身份认同始终停留在“不强加国家情怀”的阶段。当前港独势力抓住公民教育课程架构中的漏洞，瞄准中小学校校园，企图以朋辈影响“强加港独情怀”给广大香港青少年。无论是“学生动源”组织的港独侵校，还是“青年新政”的宣誓辱华事件，都已然触碰了国家主权底线。相关主管部门应予以严正的回应与处理。香港教育局有必要依法据守底线，明确遏制港独等违反《基本法》的现象入侵中小学校园。
“一国”问题在香港公民教育中不应留有探讨的余地。
同时，也应客观分析当前香港年轻一代的身份认同危机的实质，积极调整香港中小学公民教育政策及课程体系，突出青少年国民身份认同在当前香港社会稳定发展以及青少年健康成长中的基石作用。
（三）立足文化：传承历史，舆论引导
随着全球化进程加剧，公民身份的含义以及公民教育的内容的确呈现出多元化趋势，且展现出一种兼容并包的特征，但国家认同始终是公民教育不变的内核。实际上，追求国家认同并不意味着否定差异认同。
作为公民，既要尊重社会文化的多元性，也要明确文化多元性维持的前提是对共同体的承认。即使是在多民族国家，对多元文化及价值观的尊重仍须建立在国民身份认同之上。因此，对于拥有百余年殖民历史的香港社会而言，在尊重既有文化传统的同时，更应该正视“去殖民化”的艰巨任务。
如何将中华优秀文化更多地传递到香港社会中去，为“再中国化”寻找立足点是当前迫在眉睫的问题。具体可从传承历史与重视舆论两方面展开：其一，切实有效地继续加强中华民族历史文化教育，配合学校公民教育政策实施，加快“去殖民化”进程，拓展文化交流的广度，使青少年有更多的机会通过文化交流在认识中国历史的同时，全面了解新中国的发展成就，为“再中国化”确立基点。其二，明确信息化社会下文化发展与传播的新特点、新形式以及社会舆论的双向作用。不仅要重视青少年在社交网络等自媒体渠道的自我表达，精准了解香港青少年的思想态势；更要加大对社会舆论的有效引导，通过青少年群体中最具有影响力的媒体平台传播积极的理念与价值观。
（四）厚植教育：遵循规律，润物无声
无论是基本法精神的彰显、教育主管部门的积极应对还是民族文化的传承与新媒体的介入，都要通过公民教育过程转化为个体的思想与行为。因此，公民教育是建构香港青少年学生国民认同最根本的途径，具体可从以下四个方面展开：
首先，明确国民教育的核心地位。从香港回归前后公民教育的沿革发现，国民身份认同教育在香港公民教育政策中一直处于缺位状态，其严重后果日益显现。回归后20年有人公然提出港独口号，港独活动甚至堂而皇之进入到大、中、小学。当前香港公民教育政策到了必须修改的时候了，需要把国民教育作为公民教育的重中之重，明确国家认同和国民身份认同在公民教育政策中的定位。国民教育和国民身份认同作为公民教育核心和基础性内容，不容质疑，不容弱化。
其次，优化公民教育课程体系。改变过往将“国家”层次与“个人、社群、社会、世界”并列的政策框架，将国家民族认同放在首要地位；改变过往将“国民身份认同”与其他价值观并列的表述方式，明确“国民身份认同教育”在公民教育课程中的根基地位，在国家认同的基础之上进一步明确合格公民的诸多要素。
再次，优化公民教育师资培训。教师作为教学的主体，在公民教育政策实施中居于举足轻重的地位。规范香港中小学教师岗前培训及继续教育中国民教育内容是当前公民教育政策调整的重要一步，也将是最为艰难的一步。一方面，香港公民教育政策应改变将敏感性议题交给学校及教师讨论的做法，在提供多样化的公民教育素材及案例的基础之上，进一步明确教师应如何理解素材、如何解析案例；另一方面，在教师的岗前培训及继续教育中，应增加并明确公民教育的组织形式与方法，协助教师更好地将公民教育内容落实到课堂之中。
最后，优化公民教育实践活动。当前，香港教育局支持鼓励各阶段的学校与内地学校建立姊妹学校，加强学校、教师、学生乃至家长的交流，希冀通过这些交流更好地促进香港与内地的融合。这些活动取得了相当大的成效，但从文化交流活动到文化认同还有一段路要走，需要大力推动从“知道中华文化是什么”的认知取向向“为中华文化而自豪”的情感取向转变。在香港与内地发展速度落差明显的背景下，香港民众感受到来自“兄弟姐妹”的巨大压力，对“自家人”的身份产生疑问与困惑。如果对这一矛盾的情感认识不够深刻，就难以在公民教育中真正体现香港与内地的情感融合。对香港青少年儿童而言，香港的国民身份认同教育不仅需要“认知取向”，也要立足于中华文化认同的“情感取向”，需要从两地一衣带水的深刻情感出发，向青少年传递“家”的温暖与温度，将青少年融入到共甘苦的“家”的意识之中。
（来源：《复旦教育论坛》2017年第4期）