教材是教育的重要工具，是人才培养首要的、基本的文化资源和精神食粮，代表着合法的知识、系统的知识。教材建设与管理涉及教材的编写、评审、选用、监察等环节，是落实立德树人根本任务的重要载体，是体现国家意志、落实国家事权、服务国家战略、维护国家安全的重要途径。加强教材建设，提高教材质量，是党和国家从事业发展需求和未来人才培养的战略高度所构筑的基础工程和战略工程。党的二十大报告首次提出要“加强教材建设与管理”，将教材建设与管理作为深化教育领域综合改革的重要环节。为落实党中央、国务院关于加强和改进新形势下大中小学教材建设与管理的要求，我国国家教材委员会于2024年1月作出重要工作部署，就加强教材建设和管理开展系列行动，强调要进一步强化教材编写修订，提升中小学教材编修质量，落实部门、地方、学校、出版单位职责分工，加强教材队伍建设和教材研究工作，凸显了我国政府对教材建设的高度重视。香港作为我国的特区，在基础教育教材建设与管理方面既积累了丰富且独特的经验，也留下了深刻的教训，这些经验和教训对于完善我国教材建设与管理具有重要的价值。然而，目前关于香港教材的研究多关注知识内容，而对于香港教材建设与管理制度的研究还比较少。为此，本文详细分析了香港基础教育阶段的教材制度，包括教材编写、评审、选用和监察的主体、程序、依据与标准，以期助力进一步完善香港基础教育教材制度、构建与“一国两制”相适应的香港基础教育教材制度，并为内地的基础教育教材建设提供可资借鉴的经验。
一、香港对教材的概念界定
在香港，有三个与教材有关的常用概念，即课本、教材与学材。香港教育局谈及学校采纳的教学用书时，多称为“课本”，并且清楚说明“课本”与“教科书”为共通词。根据课本及电子学习资源发展专责小组的定义，课本是一种学习工具，是体现课程精神的重要学习媒介，与课程密切相关，应该涵盖课程发展议会编订的科目核心内容和学习元素。香港历次课程改革都强调学生是学习的主体，学生并非是课本的接受者，教师使用课本时应扮演辅导者角色而非照本宣科的权威，并不倡导师生依赖课本，主张教学资源多元化，因此香港中小学大量采用课本之外的教材与学材。在香港，教材与学材是配合课本使用的教学资源，教材一般指课本教师用书、教案、非公开的网上教学补充资源、教学光盘、挂图等教师使用的材料，学材一般指作业、工作纸、温习册、补充练习、网上学习资源库、暑假作业等学生使用的材料。为方便行文，本文以内地常用的“教材”一词涵括香港的“课本、教材与学材”。
二、香港基础教育教材的编写
（一）香港基础教育教材编写的主体
香港教科书属于教育范畴的产品，深受香港自由市场的影响。在教科书的编写方面，香港一直采用由民间出版社组织编写的制度，教育局扮演指引、监督、协调的角色，并不直接参与编写和出版教科书，也不会对教科书出版社进行政策倾斜或资助。出版社之间的竞争促使教科书编写质量不断提高。目前，香港教育局认可的教科书出版社共有47间，其中影响力较大的教科书出版社包括教育出版社有限公司、现代教育研究社有限公司、名创教育、香港教育图书有限公司等。教育出版社有限公司于1960年创立，为港澳地区有名的教科书出版社，为学生及教师提供多元化及全面的学前、小学及中学优质教材及教学支援。现代教育研究社有限公司所出版的教科书高达五十科五百多种，还出版幼儿班、幼儿园、小学、中学以至香港中学文凭考试等教材配套。名创教育旗下有新亚洲出版社及文达出版，均是香港具规模的教材出版机构。新亚洲出版社主要出版小学教材，而文达出版则专门提供中学中文、英文、数学、人文、科学、科技等学习领域内18个不同学科的教学资源。香港教育图书有限公司成立于1979年，是商务印书馆（香港）有限公司的全资附属机构，专门负责出版教科书、教材及教育类图书。
除了教科书之外，香港中小学的教师还常使用校本教材以丰富教学，照顾学生之间的学习差异。校本教材是指教师为了适应学生的需要、兴趣和能力通过专业自主以不同方式组织和调适教学内容而成的教学材料。由于香港教育局倡导采用多元学习资源，校本教材在香港中小学的使用程度较高。根据香港消费者委员会2022年的调查，约90%的小学会自行编制教材，更有约50%的小学采用了校本版教科书。校本教材形式多样、内容丰富，既包括由科主任领导编写的校本版教科书，也包括科任教师在课堂上使用的工作纸、讲义等。在校本教材的编写过程中，教师按课程的宗旨和目标以及学生的能力和学习需要进行编订，扮演着主导者的角色。少数校本教材由教师自行设计，大多则由教师从报纸、出版社或互联网中取材，再经过调适，为学生提供更为丰富的学习经验。据调查，大多数教师是兼用校本教材和出版社教材，极少因有校本教材便放弃使用出版社教材的学校，出版社教材是校本教材的基础材料或参考对象。
（二）香港基础教育教材编写的依据与标准
为协助出版社编写教科书，香港教育局编订了各学科的《课本编纂指引》，同时发布《优质课本基本原则》、各学习领域或科目的课程指引/课程及评估指引，供出版社参考。《课本编纂指引》为分学科、分阶段的指引，就各科课本的内容、课程组织、学习活动、学习评估、学与教资源、行文用语、编印设计等方面提出了编纂原则，还阐明了课程宗旨和目标。《优质课本基本原则》则是各科目共通的指引，就课本的内容、学与教、组织编排、行文用语、编印设计等方面说明优质课本的特质，并就这五方面提出具体的指标和具体建议，是教科书出版社实用的编撰设计原则。《优质课本基本原则》提出，“优质的课本应以学习者为中心、全面及能够独立使用，并提供整全和有组织的学习单元，可作为学生的学习材料，亦可协助教师制定学与教计划，以达至课程目标”。此外，香港教育局的课程发展议会清楚说明教科书必须涵盖“配合课程指引/课程纲要所订的宗旨/学习目标/重点/基本原则”。根据这些指引，出版商组织专业编写团队将学习内容系统地组织编排成教科书，以达到国家课程目标。除了指引外，出版社还应参照《香港国家安全教育课程框架》《价值观教育课程架构》等文件。
为帮助出版社更好地编写教科书，香港课程发展议会在编制课程指引的过程中还会邀请教科书编辑出席课程咨询会，并加强向教科书出版社传递课程发展的信息。同时，香港教育局会特别为教科书编辑举行课程简介会及问答会，帮助他们了解课程的最新发展。在课程指引定稿后，教材出版社一般有12至14个月的时间编写课本。
三、香港基础教育教材的评审
（一）香港基础教育教材评审的主体
香港教育局在评审课本阶段发挥核心作用，由教育局首长级官员带领课程发展处相关组别的总课程发展主任，负责制定课本评审的政策、程序及规则。香港教育局于内部设立课本委员会，负责评审接受送审科目的教科书。课本委员会下设科目评审小组，小组由局内和局外评审员组成。局内评审员来自香港教育局相关专科组，局外评审员则由专科组推荐的校长、教师、学者及其他熟悉该学科内容的专业人士组成。局外评审员任期一般为2年，自愿轮流义务担任课本评审工作。根据香港特区立法会文件显示，在2019至2021学年，共约1400名局外评审员被委任在32个评审小组。每本送审的教科书最少会由5名评审员（至少2名局外评审员）进行微观审查，并由课本委员会副主席和主席负责宏观检定。在与出版社的交流方面，课本委员会与出版社协会定期通过会议沟通，以不断改善课本送审的行政安排、处理与课本相关的紧急事宜及互相交流对课本评审制度的意见。
（二）香港基础教育教材评审的范围
香港课本委员会只接受按香港课程发展议会编订的课程文件编写的课本送审。根据香港教育局规定，新编课本、改版课本、重印兼订正课本均需接受评审，重印但无订正的课本则无需送审。科目方面，除了中国语文、英国语文、数学等核心科目外，课本委员会也接受普通话、常识、体育、地理、宗教教育、音乐、公民与社会发展科等科目的课本送审，但不接受部分选修科目送审（如设计与应用科技、资讯及通讯科技等）。由于同时以中文、英文作为教学语言，课本委员会也同时接受中文版课本、英文版课本以及电子课本的送审。此外，香港教育局还要求出版社须以整个学习阶段（如小一至小三、小三至小六、中一至中三、中四至中六）的形式送审新课本，以确保课本的连贯性、品质及其涵盖的范畴能符合课程要求。部分指定科目/修订课程可接受分批送审，但评审结果仍会依据整个学习阶段，也就是全套课本的整体评审而定。如果送审课本曾两次被评为“不会列入《适用书目表》”，课本委员会有权拒绝对相关课本进行评审。
（三）香港基础教育教材评审的程序与标准
香港基础教育教材评审以《优质课本基本原则》为主要标准，兼顾各学段课程指引、个别学习领域和科目的课本编纂指引及《香港国家安全教育课程框架》《价值观教育课程架构》等准则，评审具体指标包括教科书内容的涵盖范围、教学活动的多样性及设计、行文用语、编印质量、设计等。科目评审小组会根据指引检视课本是否符合课程的宗旨和目标、教学及评核的需要以及优质课本的编印要求，综合考虑是否将其列入《适用书目表》。评审过程采取双盲制度，送审课本不可附有出版社、编写者、顾问等相关材料，所有与课本送审的相关文件皆由教育局秘书处转交课本评审小组，出版社不应接触局外评审员，出版社、评审人员和教育局均需遵守保密原则。课本评审一般会在课本送审后约三至四个月完成。评审结束后，小组评审报告会交予出版商参考，以便修订完善课本内容。评审报告中的修改建议综合各评审员的意见而成，分为两种：一是必须修改的，多为概念、资料、表述上的错误之处，有严重歧视性的或政治敏感用语等；二是建议修改的，这类建议不牵涉严重问题，出版社可自行决定是否修改。若送审的教科书达到要求，会被评级为“可列入《适用书目表》”，若不达标会被评级为“不会列入《适用书目表》”。通过评审的教科书，出版社可在印行本封底或封面加上“已列入适用书目表”的印章，但仍须根据课本评审报告所提出的意见修订必须更正部分，并向课本委员会提交印行本供再次复查。如出版社并未按照课本评审报告的意见作出修订，或未经秘书处批准于印行本中作出课本评审报告意见以外的修订，香港教育局有权将该课本从《适用书目表》中删除。
目前，香港中小学大部分科目使用的教科书皆已通过评审，但课本评审机制只接受出版社送审教科书，并不接受与教科书配套的作业、练习簿和教师自行编制的校本教材送审，因此除教科书之外的其他学与教材料长期欠缺评审机制，主要依靠教师的专业精神和专业能力进行甄选。直到2020年，香港教育局方要求学校“须为选择学与教材料确立清晰的校本准则及制定审评机制，以评估和更新校内学与教资源，包括校本教材”。
四、香港基础教育教材的选用
（一）香港基础教育教材选用的主体
香港教育局给予了学校及教师较大的自由，使学校和教师享有教材选择自主权。香港教育局只规定了选书流程，并发布《教育局通函——学校选用优质课本和学与教资源》《优质课本基本原则》《适用书目表》作为选书参照，并不直接干涉学校的最终选书结果。此外，香港廉政公署会对学校选书进行监督，防止利益输送。
（二）香港基础教育教材选用的流程与标准
香港教育局规定，中小学选书的一般流程为：设立选书委员会—制定校本选书原则—检讨现行采用的课本/学与教资源—进行选书—把检讨/选书结果呈交学校管理层审批—邮寄或发送电子书单至教育局。根据规定，选书委员会一般由科目主任/学习领域主任统筹，由校内所有任教相关科目的教师组成。除任教该科目的教师外，学校也可以按照运作需要，任命其他学校人员担任委员会成员，从不同方面给予选书意见。选书委员会需参考香港教育局发布的《优质课本基本原则》制定科目教材的评审准则。选书程序方面，学校可以按照校本需要考虑是否邀请或邀请多少间出版社到校介绍课本，但必须采用公平、公正、公开及透明的机制。出版社在推广教科书时，不可以向学校提供任何捐赠或免费服务，不能向教师提供任何利益。根据香港教育局的调查，约56%的校长和教师选书时会评审4套及以上的课本，约39%会评审3套课本。
选书标准方面，香港教育局要求学校参考《优质课本基本原则》制定校本选书原则，所选教材应符合香港课程发展议会编订的课程指引。除课本和学与教资源的质量外，香港教育局还提醒学校必须考虑课本的价格及家长的经济负担、课本的纸质及重量等，并要求学校不应选用操练式的补充练习或应试练习。一般而言，各校的选书委员会都会参考教育局发布的《适用书目表》，挑选适合的书籍。《适用书目表》提供课本的出版社、编著者、通过评审日期、版次、价格和重量、评语等重要信息，为选书提供了参考。同时，学校还可以根据学生的学习需求及教师专业自主与能力，选用由教师自行开发的校本教材。在选书完毕后，选书委员会需将结果呈交学校管理层（即校长和校董会/法团校董会）审批，同时制定书单通知家长选书结果，方便家长购书。学校书单必须载有书名、版次、编著者、课本出版社、价格等项目，以及注明课本是否选取自教育局《适用书目表》等资料。学校应在学期结束前及新生入学时向家长和学生派发下学年的学校书单，并将各级书单上传至学校网页，供家长参考。此外，学校还需将新学年的书单邮寄或发送电子邮件至香港教育局，以便教育局掌握学校选用课本的整体情况。
至于校本教材，虽然在香港中小学中运用广泛，但选用程序较为宽松，通常由教师或科主任做主。特区教育局鼓励“教师从中央课程的执行者，转而为校本课程的主人翁”，并给予了教师以专业地判断、选取与调适教材的自由。因此，不少香港教师在日常教学中从教科书中选取适合的内容、练习及课业的同时，亦会选用由香港教育局整理和制作的网上资源、由出版社配套教科书提供的教学资源，以及其他政府部门、非政府机构、公共图书馆、媒体平台等的多媒体或网上教学素材作为校本教材，以丰富学与教、提供最新素材。简而言之，校本教材的选用在具有适切性的同时也具有随意性。近年来，由于少数校本教材出现较大纰漏，香港教育局提醒学校管理层有责任确保不同科目的教材均应符合相关课程的宗旨和目标，内容客观持平和切合时宜、资料及数据适切准确，以保障学生福祉。校本教材应存档不少于两个学年，方便办学团体或教育局等有需要时查阅。
五、香港基础教育教材的监察
（一）香港基础教育教材监察的主体
在香港，出版社所出版的教科书由香港教育局进行监督，各大出版社亦须持续优化教科书内容，而校本教材则属于学校的职权范围，由学校管理层自行负责。公众如发现教科书和校本教材存在不恰当的情况，可以向香港教育局提出投诉，同时也可向相关学校作出投诉。
（二）香港基础教育教材监察的流程
在接获有关教科书的投诉后，香港教育局会审视有关课本内容，并联络相关出版商进行跟进，必要时出版社应以勘误表的方式作出修订，但无需召回书籍。如投诉涉及校本教材，香港教育局会根据个案的严重程度，决定是否主动调查或要求有关学校跟进。若学校管理层无所作为，香港教育局将通过委任督学、视学等方式进行落实。如果教师确实存在使用不恰当教材的问题，香港教育局可作出劝喻、警告或谴责，事态严重时可考虑取消涉事教师的注册。此外，香港消费者委员每年都会调查课本的价格和改版情况，发挥监察教科书价格、关注教科书改版情况的作用。
六、香港基础教育教材管理的优化路径
在自由市场机制下，香港教育局针对教材的编写、评审、选用、监察等设计了一套相对完整的制度，徘徊于自由与控制之间，总体呈现出市场化、机制化的特点。自由是指香港课本属于商品，出版社和学校在编写和选用教材方面具有主体地位，从教科书编写阶段的市场化竞争一直到售卖阶段的自主选择都在凸显市场化这一特点；控制是指教育局以法律、认证或发布指南等方式对教材的编写、评审、选用、监察等环节加以规范，处于主导地位，有一系列机制保障教材的质量。经过多年发展、数次检讨和持续改进，香港基础教育教材制度总体来说是较为先进的，被认为是世界罕见的独一无二的制度，但由于香港教育局将教科书完全放置于自由的市场竞争之中，加之实行问责力较弱的校本管理制度，过于依赖教师的专业判断及学校管理层的管治质素，导致基础教育教材制度在编写取向引导、监督管理落实等方面也存在一些不足。对此，本研究基于对香港基础教育教材管理现状的深入剖析，提出以下优化路径。
（一）健全基础教育教材的编写制度
第一，审查编写者资格。教科书是供教学使用的学生用图书，是知识合法化的文本，绝不应由政治立场极端且具煽动性的编写者编纂。对此，香港教育局可参照内地实行教材编写人员资格审核制度，建立相关审查部门，列明教材编写者的资格标准，欲参与教材编写者应向该部门递交资格审查申请，审核通过后方能参与编写教材。第二，增订《优质课本基本原则》，重视教科书的价值观导向。落实立德树人根本任务是我国教材体系建设的根本逻辑。教材作为下一代个体社会化进程的基本载体，首先承担着培养学生正确价值观与态度，引导学生认同自己的国民身份的职责，但香港的部分教材并没有达到这一必要前提。对此，香港教育局应在《优质课本基本原则》上增加“价值导向”这一准则，确立爱国爱港的教育宗旨，敦促教科书出版社落实课程指引中的育人目标，尤其是公民与社会发展科、人文科、中国语文教育学习领域内的各个科目。如图1所示，《优质课本基本原则》在教科书及校本教材的编写、评审、选用等方面都发挥了巨大作用，相当于香港基础教育教材制度的基石，香港教育局应善用其指导作用。第三，邀请内地专业人员参与编写。长期以来，内地教材编写一直将国家意识和爱国精神的培养作为核心教育目标，在这方面积累了丰富的经验。对此，香港出版社在组织编写公民与社会发展科、人文科、历史科、地理科及中国语文教育学习领域内的各个科目教科书时，可考虑与内地出版社或教材编写人员合作，吸取内地经验。
（二）优化基础教育教材的评审制度
第一，审查评审者资格，加强评审培训。建立评审人员的资格审查制度，确保其学科水平、专业经验和政治立场，不得由非中国公民及立场偏颇者担任评审。评审小组成员还应遵循回避原则，不得与出版社具有利益关系。在进行评审工作前，评审员需参加有关成员责任与行
为规范、教科书评审标准及操作流程、教科书错误检视的课程培训，保证高效率高水平完成教科书评审工作。第二，增加评审小组人员，建立多重审核机制。由于需审定的教材较多，香港特区政府一般只委任约5名评审员进行评审，相较于其他国家和地区而言评审员过少，易出现评审疏忽、不够全面的情况。对此，课本委员会应增加评审小组人员，一本送审教科书至少应由10名评审员（包括局外评审员）进行评审。此外，还可仿照日本、德国等国家和地区建立多重审核机制。先由科目评审小组对教科书进行详细的审核，呈交评审报告，对于历史科、公民与社会发展科等涉及价值观引导的学科可再由专家审议会就教科书的内容做出进一步审核判断，并就是否适合学生学习、是否能纳入《适用书目表》向课本委员会提出建议。
（三）完善基础教育教材的选用制度
香港教育局应完善选书的标准，制定量化的教科书选用评分表。目前，学校选书委员会通常会比较和分析若干本教科书的内容、价格，通过讨论和综合判断作出选择。在此过程中，科主任和教师的主观因素对选书结果影响较大，出版社所提供的教学辅助材料多寡成为影响选书的重要因素。对此，香港教育局应根据《优质课本基本原则》、课程指引等制定量化的教科书选用评分表，按比例分配各项指标所占得分，综合评估教科书的科学性、教育性、规范性及其价格，并要求学校据此制定校本版的教科书选用评分表，选书委员会以此对教科书进行甄选，实施更为客观的选书程序。
（四）构建基础教育教材的监察制度
第一，建立由教育局引导、学校实施的校本教材监察机制，规定校董会及校长对校本教材的监察责任。香港教育局应通过通告、会议等形式向学校管理层（特别是校长及科主任）提供清晰的指引，说明他们在监察校本教材方面的角色和责任。学校管理人员应为如何编订、选用校本教材订立校本准则，并制订评核机制，以评估及监察相关教材在学校的使用情况。在使用之前，科主任应对所辖科目任课教师的教案、讲义、影片等教学材料进行审阅，确保所引用的资料正确、内容完整、符合国家课程宗旨和目标，同时建立存档制度保留所用教学材料及评审结果，以备教育局视学和家长查阅。第二，建立教材投诉机制，搭建意见反馈平台。香港教育局可考虑在课本委员会成立两个专门负责处理投诉的小组，分别负责处理出版社教科书投诉及校本教材投诉。在接获投诉后，教育局视情况通知出版社或学校。若投诉涉及出版社教科书，教育局须全程跟进，若投诉涉及校本教材，教育局可决定是否由教育局跟进有关投诉，或委任校长、其他学校管理层进行调查，但教育局必须确保校方已采取妥善的跟进行动处理投诉。若针对不当教材的投诉成立，教育局应要求有关出版社或学校进行勘误或召回教材，并及时向家长及媒体发出通告声明。
（五）增订有关基础教育教材的教育法例
目前，香港特区有关教材的教育法规只有《教育规例》第50条以及第91条，并不完备。其中第50条规定：“学校采用的教科书的印刷字体，须以不易使学生的眼睛疲劳的类型及大小为准。”第91条规定：“（1）所有学校均须设备足够的仪器、设备、教材及一般设施。（2）常任秘书长可向提供幼儿教育、幼稚园教育、小学、中学或专上教育或其他教育课程的任何学校的管理当局给予书面指示，指示该学校须按常任秘书长在该指示中所指明者而为该学校设置仪器、设备、教材或一般设施。”这两条法例早已无法满足当前香港中小学教材规范管理的需要，有必要进行重新修订，将教科书区别于一般出版物，规范教育局及学校对教科书的监察角色，为提高教科书质量、坚持教科书正确导向提供法律保障。
（来源：《基础教育参考》2024年第5期）