近几年来，国内研究战后日本经济与教育的文章屡见不鲜，探讨战后日本教育改革的论文也发表了不少。其侧重点与着眼点往往集中在战后日本经济与教育的关系方面，却很少涉及教育改革与教育立法的关系。历史的经验告诉我们，一百年以来工业发达国家所经历的频繁教育改革，常常是依靠教育立法来保其顺利进行的；教育立法越完善，教育改革越能顺利进行。战后日本教育改革的经验也告诉我们，战后日本在美国占领军全面占领下所进行的教育改革之所以能够进行下去，其原因是多方面的。首先是因为战后日本进行了社会、政治、经济各方面的民主改革，清除了军国主义和极端国家主义的毒瘤，解决了明治维新的以来没有解决的问题，实现了日本近代史上没有彻底进行的资产阶级民主革命的任务。其中不可忽视的重要因素之一，就是由国家立法机关按照立法程序制定的日本国家宪法，保障了战后各项民主改革的进行；而教育立法是战后教育改革的依据，它对教育改革起着保障和推动作用。因此，战后日本教育改革的立法，值得我们认真研究。
日本在战后教育改革时期里制定了许多教育法规。在这里，不可能也没有必要对所有的教育法规一一详述评介。本文仅就其中最重要的教育立法—-教育基本法，作简要的历史问顾与评介。
一、教育改革的法律依据和立法程序
战后日本的教育改革是在美军占领下，根据美国教育使节团报告书的建议实施的。这是国内许多人的通常看法。笔者认为，这种看法虽不算错，但是颇欠妥当，也不全面。
美国教育使节团报告书，虽然为战后日本教育改革指明了方向、规定了基本方针。然而，它只不过是建议书，而不是法律条文，不能直接用来进行教育改革。战后教育改革的法律依据是1946年11月公布的《日本国宪法》和1947年3月公布的《教育基本法》、《学校教育法》,以及后来公布《教育委员会法》、《社会教育法》、《文部省设置法》等一系列的教育法令。依据教育法令，从1947年3月起到1950年6月止展开全面的教育改革。因此，这个时期是战后教育改革的关键性时期，也是确立民主化教育法规的历史转折时期。
(一)教育刷新委员会的成立及其建议
毫无疑问，战后日本教育改革是在美国占领军幕后操纵下进行的，但这并不等于是美国占领军总司令部直接实行的。自从美国教育使节团返回美国以后，对于实行美国教育使节团报告书的建议，对于此后的教育改革，占领军总司令部不再直接发号施令，而移交给日方直接实施。为此，美国占领军总司令部要求日本政府以日本教育家为核心组成一个新的委员会，专门研究审议教育改革方案。根据这一要求，1946年3月10日日本政府公布了“教育刷新委员会官制”,同时成立教育刷新委员会。
教育刷新委员会是在“日本教育家委员会”的班底基础上扩充改组建立起来的。这个委员会属于内阁总理大臣直接管辖，负责调查审议与教育有关的重要事项，然后将市议结果报告给总理大臣，另方面对内阁总理大臣提出的质询做出回答。委员会由委员五十人以内组成，根据需要还可增设临时委员。委员和临时委员是从政治、经济、教育、宗教、文化、产业等各界著名人士中选拔出来的，由内阁总理大臣提名交内阁会议讨论通过、予以任命。
教育刷新委员会虽然是审议与咨询性质的机构，但它对战后的教育改革做出了重大贡献，起了指导教育行政的作用。这一点是不可忽视的。这个委员会与战前曾经设立过的审议会大不相同。其特点是：第一，它是根据占领军总司令部的备忘录设立的；第二、它集中了教育各领域有代表性的权威人士任委员；第三、它不包含官僚的因素。因此，它不依附于政府，而具有一定的独立自主性。
教育刷新委员会自从1946年8月成立后到1949年6月为止，先后召开过九十七次全体委员会议，向内阁总理大臣提出过三十次建议案，1949年6月，教育刷新委员会改名为教育刷新审议会，到1952年6月撤销。从1946年12月第一次建议起到1951年11月最后一次建议止。一共提过三十五次建议。这三十五次建议都是由审议会主动提出问题，经过调查审议，然后向内阁总理大臣作的报告(没有一件是回答总理大臣的咨询报告),而且这些建议都被日本政府或日本文部省采纳，作为教育改革的对策予以实施。这在日木教育史上是前所未有的特殊事迹。
教育刷新委员会提出的建议内容很广泛，涉及到关于教育理念及教育基本法问题、关于学制问题、关于大学教育问题、关于科学研究人员培养问题、关于振兴科学问题、关于教育财政问题、关于教育行政问题、关于教员问题、关于社会教育问题等等。其中最重要的是1946年12月27日提出的四项建议：关于教育理念及教育基本法问题、关于学制问题、关于私立学校问题、关于教育行政问题。这四项建议是后来教育改革的基本事项，为教育改革奠定了基础。
(二)废除教育敕语、制定教育基本法
在日本近代教育史上，长期以来把1890年颁布的教育敕语作为日本教育的根本指导思想。虽然教育敕语的主要内容是关于道德教育的条目，但是由于它和“大日本帝国宪法”息息相关，起着维护天皇制的精神支柱作用。因此，战前的军国主义教育体制是根据教育敕语的精神确立起来的。
第二次世界大战结束后，在清除军国主义教育体制过程中，本来应该很快地废除教育敕语。但是，当时日本统治阶级却极力主张“维护国体”、保持教育敕语，因而没有及时废除。例如，当时的文部大臣前田多门认为，“教育敕语表明了培养忠良国民的理念”、“为了发扬国民的道德，有必要奉戴教育敕语”。1946年2月21日，文部省学校教育局长田中耕太郎在地方教学课长会议上也说：“教育敕语与日本的醇风美俗、世界上人类的道义核心相吻合，……应承认它是自然法”。在他之后，继任的文部大臣安倍能成支持田中耕太郎的训话，他在同年2月25日的地方长官会议上说：“我也赞成；依然将教育敕语作为国民的日常道德规范”。
日本政府领导人的这种教育敕语拥护论，是和清除军国主义教育体制、教育民主化方针背道而弛的。因此遭到了社会各界进步人士的责难与批判，报刊上立即发表了批评的文章。例如，《读卖新闻》1946年2月24日以“阻挠教育再建的货色”为标题发表社论，指出教育敕语“不应被看作是自然法，而是封建的旧道德”,“应从民主主义立场出发予以历史地审判”。③许多进步的学者也指出教育敕语等于是文化教育方面的钦定宪法，在文化教育界有必要制定新宪法。1946年春，围绕着如何对待教育敕语的问题展开了一场论争。
美国教育使节团及美国占领军当局对于这个问题采取了慎重地处理态度。在美国教育使节团的报告书中，没有涉及到教育敕语的存废问题，也没有阐明教育敕语是否有效。这种态度并不是孤立的现象，而是与当时美国政府的对日政策有关。美国政府从其全球战略的需要出发，既要打倒自己的竞争对手，又要限制日本人民的民主运动向前发展。因此，美国政府对日本天皇和教育敕语也采取一种谨慎处理态度。
另一方面，在1946年初，日本教育界中出现了一种折中主义的思潮。许多人认为，教育敕语中某些道德条目尚有可取之处，但从教育敕语的全文来看，它已过时，再也不能保持下去，必须加以修改。究竟怎么修改?用什么形式公布?当时在文教行政人员中相当一部人主张，奏请天皇颁布适应新时代的新教育敕语。这种要求，被为迎接美国教育使节团而成立的日本教育家委员会所接受。因此日本教育家委员会在向美国教育使节团提出的教育改革意见书中，第一个意见书就是关于教育敕语问题。这个意见书建议，废除旧教育敕语，制定和颁布明示国民教育新方针及国民精神生活新方向的诏书。新诏书的基调是尊重人性，提倡自主精神、自由与责任、自治与遵法精神，重视国际精神、和平与文化。新教育敕语的内容具有资产阶级民主主义色彩，与旧教育敕语比较是进步的。但仍然要用天皇的名义颁发诏书，这就等于承认主权在天皇手中。美国教育使节团没有采纳这个建议。这和国际、国内的舆论压力有关，也和正在修改日本国的宪法有关。
1946年初，日本舆论界迅速地报导了奏请颁布新诏书的动向，许多报纸发表社论，批驳“敕语颁发说”,要求用人民的名义，以宣言的形式，决议国民道德的基准、乃至文教的指导原理。因此，日本教育家委员会奏请新诏书的意见只是昙花一现，不了了之。其建议的某些内容，历来被教育刷新委员会所继承和吸收。
1945年10月到1946年，日本国民强烈要求修改“日本帝国宪法”,日本的各政党围绕着修改宪法的议案展开了激烈的论争。与修改宪法密切相关的问题，涉及到宪法修改方案中的教育条款。经过反复的论战，进步势力终于取得了胜利，在宪法中确定了主权在民、放奔战争、保障人权三项基本原则。与此同时，在宪法修改方案中规定了国民的权利与义务，其中包括国民的受教育权。根据主权在民的原则，新宪法第三章第十一条规定，“国民享有的一切基本人权不得受到妨碍”;第十三条规定，“全体国民都作为个人而受到尊重”,第十九条规定，“思想和良心的自由，不受侵犯”;第二十一条规定，“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自出”,第二十三条规定，保障学术自由”.。这些条款都与教育有关。与教育直接有关的是第三章第二十六条，明确规定：“全体国民，按照法律的规定，都有依其能力所及，接受同等教育的权利”,又规定“全体国民，按照法律的规定，都有其受保护的子女接受普通教育义务，义务教育为免费教育”。
正因为日本人民争得了一部新宪法，争得了民主的教育权，所以才能制定出教育基本法和废除教育敕语。新宪法是教育基本法的立法依据，没有新宪法就不可能制定教育基本法。
二、教育基本法的内容
教育基本法纲要的起草工作是通过教育刷新委员会第一特别委员会进行的。1946年11月教育刷新委员会第十三次全体委员会采纳了第一特别委员的“纲要”报告。同年十二月将此“纲要”提交给内阁总理大臣。然后由文部省拟定成法案，于1947年3月提交国会审议。经众议院和贵族院讨论通过，于1947年3月31日正式公布和实施。
教育蒸本法的内容简要明了，字数不多。它由前言、十一项条款和附则三部分组成。
首先是前宫的三个段落，是相对独立的三个部分。
第一、我们已表示决心，首先制定日本国宪法，建设既有民主又有文化的国家，为世界和平和人类福利事业作出贡献。这一理想的实现，从根本上来说：是取决于教育的威力。
第二、我们期望培养注重个人尊严并追求真理和爱好和平的人才，同时还必须彻底普及旨在培养既有普遍性又有富于个性的文化教育。
第三、为了明确教育目的和确立新日本教育的基础，根据日本国宪法精神，制定本法。
其次是教育基本法的十一项条款，全文如下：
第一条(教育目的)教育必须以完成陶冶人格为目标，培养出作为和平的国家及社会的建设者，爱好真理和正义，尊重个人的价值，注重劳动的责任，充满独立自主精神的身心健康的国民。
第二条(教育方针)在一切场合、时间，都必须实现教育目的。为此，要尊重学术自由，适应现实生活的需要，培养进取精神，并互相尊敬和合作，努力为创造和发展文化作出贡献。
第三条(教育机会均等)全体国民均享有与其能力相应的受教育的平等机会，在受教育上不能因人种、信仰、性别、社会身份、经济地位、门第等的不同而有所差别。
国家及地方公共团体，对于虽有能力但因经济原因学习有困难者，必须采用发奖金办法，给予帮助。
第四条(义务教育)国民负有使自己的子女，接受儿年普通教育的义务。国家或地方公共团体所设置的学校实行义务教育，不收学费。
第五条(男女同校)鉴于男女应互相尊重、互相合作，因此，必须确认男女同校受教。
第六条(学校教育)法律所承认的学校，是具有公共性质的。因此，除国家或地方公共团体，只有法律所规定的法人，才能开办学校。
法律所承认的学校的教员都是为全体国民服务的，教员要自觉地对待自己的使命并努力完成自己的职责。为此，教员的身份应受到尊重，给予他们适当的待遇。
第七条(社会教育)家庭教育和在劳动场所以及其他在社会上办的教育，须由国家及地方公共团体予以奖励。
国家及地方公共团体，通过设立图书馆、博物馆、公民馆等设施和利用学校的设施以适当的方法，来实现教育目的。
第八条(政治教育)教育必须尊重作为有健全判断能力的公民所必要的政治教养。
法律所确认的学校，不许支持特定政党或为反对这一政党而从事政治教育以及其他政治活动。
第九条(宗教教育)教育必须尊重有关宗教的宽容态度及宗教在社会生活中的地位。
国家及地方公共团体开办的学校，不许为特定的宗教搞宗教教育和其它宗教活动。
第十条(教育行政)教育应对全体国民直接负责，不服从不当的支配。
教育行政，要在这一自觉的基础上·以实现教育目的而建立和健全各项必要的条件为目标来进行工作。
第十一条(补充条款)为实施本法所规定的各项条款，必要时，得制定适当的法令。
三、教育基本法的历史意义
教育基本法的公布与实施，在日本教育史上具有划时期的意义。第一，它是根据新宪法的基本精神，为了实现宪法的宗旨，而明文规定了教育的根本指导思想、原则、方针与政策，它以和平的、民主的教育代替了军国主义的、国家主义的教育；它以法令主义代替了敕令主义。由于教育基本法的公布与实施，迫使日本众议院和参议院在1948年6月19日同一天，做出“关于排除教育敕语”、“关于宪法敕语失效”的决议。第二、教
育基本法，实质上是教育方面的根本法，即教育“宪法”,因而它对战后教育民主改革的全面展开及对确立民主化教育体制起了决定性作用。根据教育基本法第十一条的规定，为了实施该法所确定的各项条款，相继制定了一系列的教育法规。1947年3月31日，在公布教育基本法的同一天，公布“学校教育法”;1948年7月15日，公布“教育委员会法”;1949年5月31日，公布“文部省设置法”;同年同月同日公布“教育职员免许法”;1949年6月10日，公布“社会教育法”。这些法令，不仅使教育基本法具体化，而且形成一套教育法规，使教育法制化。这些法令，是教育体制、学校教育制度、社会教育制度、教育行政制度及教员任免制度等各项改革的法律依据与实施的保障。第三，教育碁本法，具体地体现了日本国宪法第二十六条所规定的国民受教育的权利，并为实现此种权利从改革制度和行政管理基本原则上作了具体规定。这里所说的教育，并不局限于学校教育，包括“一切场合”、“一切机会”下，国民都应享受的培养“充满独立自主精神的身心健康国民”的教育。这和战前天皇制的教育体制，将教育与兵役、纳税并列起来作为臣民的三大义务之一截然不同。就这个意义说，教育基本法，又是国民教育权利的宣言。
在日本，对教育基本法的评价，并非完全一致，看法分岐。许多人认为，它是“造就民主的、和平的国民的教育宣言”,“教育民主化的法律支柱”。但也有人认为，它是美国占领下的产物，不符合日本的国情，应加以修改。这种见解的主要依据是说，在第一条教育目的中没有表述日本固有的道德，因而要求在修改教育基本法第一条时，把发展日本的道德教育列进教育基本法中。对教育基本法的批评并没有经常表面化，只是一种潜藏的底流，往往在讨论道德教育改革方案时显现出来。此外，还有人批评男女同校的原则，认为它是造成教育质量下降的原因，因而要求男女分校。
尽管有某些争议，但从战后制定教育基本法以来，至今已三十九年了，仍没有修改。这充分表明，教育基本法符合日本人民的意志和要求。当前，日本正在进行的教育改革大讨论，仍然是在教育基本法的基本原则指导下，在不修改教育基本法的前提下展开的。
一般说来，不同社会制度的国家的教育立法，其出发点不同，指导思想和目的各异；甚至侧重点也不一样。但重视教育和教育改革的国家，都重视教育立法，把教育立法提在相当重要的战略地位上。这一点基本上是相同的。应该说工业发达国家包括日本在内，教育立法的历史经验是十分丰富的。我们从中可找到许多带有普遍规律性的问题，应予重视。共中有些经验和内容，对我们正在进行的教育改革和教育立法会有直接或间接的参考价值。当然，国外教育立法是根据其各国的国情、国力具体情况制定的，我们不能照抄照搬，应予的批判地吸取。
（来源：《教育科学研究》1987年第1期）