基地简介

回归以来，澳门始终对中央政府保持高度信任，坚决维护宪法和基本法秩序，澳门社会在身份和国家认同上展现出强大的“向心力”，这与香港形成鲜明对比。港澳两地的历史背景相似，回归时间相近，政治地位相同，但在社会政治现状上却产生较大差异，两地青年的思想政治动态和意识形态认同也有较大反差，这一状况引人深思。

对于港澳地区的认同差异和归属感差异，学界主流认知归结为国民教育问题，但是如何从宏观视角对相关问题进行整体性论述，相关研究比较少见。本文即从历史和现实两个维度观察港澳两地国民教育的历史演进和政策变迁，总结分析港澳两地国民教育的发展状况和基本规律，阐述阻碍因素，为推进港澳两地青年国民教育深入发展提供对策参考。

一、港澳青年国民教育实施状况分析

（一）港澳青年国民教育历史演进概况

从1984年12月19日《中英联合声明》签订至今，香港的国民教育大致经历了五个阶段：公民教育中“身份意识”、“国家认同”等概念提出阶段、从“公民教育”向“国民教育”过渡阶段、国民教育风波阶段、国民教育“政治缺失”后遗症显现阶段、国民教育新时代阶段。2020年6月30日颁布的《港区国安法》，明确了中央政府的职责，进一步对香港国民教育提出了新要求。香港特区政府在行政长官施政报告中，均就落实《国歌条例》《国旗及国徽条例》，做好国民教育等制定了具体举措。

与香港有所不同的是，在回归之前，澳门就出现了“主权还未回归，人心却已回归”的现象。回归后，澳门特区政府以《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》为指引，高度重视国民教育，历年施政报告均提出了与时代、与形势相呼应的政策和具体措施，逐步建立并完善了以《公民与道德》课程体系为基干的“爱国爱澳”教育内容，构筑起多元立体全方位的爱国主义教育体系，在澳门市民和青年中营造了浓厚的爱国主义教育氛围，爱国爱澳成为澳门特区政府工作的底色、主流和特色。

（二）港澳青年国民教育政策取向

总体来讲，港澳两地特区政府在制定国民教育政策时都注重顶层设计，以各类学校作为主要教育渠道，并辅以社会活动作为多元载体。但就具体政策内容和施政取向而言，两地政策存在显著差异，香港地区的国民教育政策内容历经一系列变化，连贯性不足。澳门地区的国民教育政策则具有连贯性，始终力求增强澳门青年的政治信任度、认同感和家国情怀，取得良好成效。

香港的国民教育由公民教育发展而来。在香港回归之前的过渡阶段，港英政府出台的公民教育政策对主权回归、国民身份等核心问题刻意回避和模糊，造成这一时期香港青年的国家认同水平低下，对回归后香港地区国民教育的推行产生影响。回归后，香港居民的公民身份和权利义务关系发生质变。随着内地和香港的经济文化交流增多，产生了新的政治认同和文化认同问题，与过渡时期遗留的国家认同问题一并构成了香港回归后所面临的认同构建课题。2012年香港教育局接受《德育及国民教育科课程指引（小一至中六）》提案，引发“国教风波”。“修例风波”后，随着港区国安法的颁布实施，香港特区政府在中小学全面推广国家安全教育课程，从“国家观念”“历史文化”等数个方面，以“专题研习”“内地交流”等多元载体，开展全面而深入的国民教育。这一措施表明中央政府和香港特区政府厉行国民教育改革、强化香港青年观念认同的决心。

澳门地区的国民教育政策相对稳定，对于青年群体的爱国爱澳核心价值观和国家认同感培育成效显著。自回归以来，澳门特区政府就高度重视国民教育问题，于2000年推出关于国歌、国企、国徽和区旗、区徽的相关教材，推动学校开展爱国主义教育。2006年至2015年，澳门特区政府先后颁布《本地学制正规教育课程框架》等制度，构建起一整套培养澳门青年国家意识和公民责任感的国家教育体系。澳门地区的国民教育以历史文化教育为特色，在中小学课程教学中大量融入近代以来国家取得卓越成就的内容，强调中国传统文化的教育，有效增强了澳门青年的国家和文化认同感。除设置相关课程外，澳门地区也强调通过升旗仪式、国歌齐唱等仪式性活动增强国家观念和情感。在师资培育和教材建设方面，自2004年起便启动“骨干教师培训计划”，组织中小学教师赴内地参加教学培训，并积极与内地人民教育出版社合作编写适用澳门地方情况的教材。此外，得益于相关开展的教学合作和旅学活动，澳门青年有大量机会在内地进修研学或实地参访，大大增强了对国家的认同感和归属感。

二、港澳青年国民教育效果的制约因素比较

（一）历史遗留因素：社会意识差异

从宏观视角看，殖民政府的统治对两地回归后国民教育的推行产生深刻影响，港澳两地社会中的殖民文化差异亦导致两地在国民教育施政方针上的差异。

港英政府在其殖民统治时期内，通过刻意的意识形态引导和社会文化建构，将香港社会中激烈的民族主义和殖民主义矛盾异化为民主主义与社会主义、资本主义之间的对立，并通过强调“世界公民”和“本土保护”的概念，塑造了新的香港本地意识。在教育措施方面，港英政府扶植英文教学，干预中文教学，以“重英轻中”为根本教育政策。即使进行迫不得已的教育改革，仍然带有明显“去中国化”色彩，间接导致了回归以后香港人长期处于政治疏离状况。回归过度阶段，港英政府通过“还政于民”等策略，下放对学校的管制权，培养了一批反中乱港的教育界代理人，为香港后续教育埋下隐患。在长期的殖民教育影响下，香港居民对于祖国内地和中华民族的情感联系较为薄弱，产生了一系列身份认同和社会治理问题。

虽然澳门受殖民统治的时间更长，但由于近代葡萄牙本土经济孱弱、政治动荡，澳葡政府对于澳门地区的管控和治理薄弱。在澳葡政府统治时期，澳门管治机制呈现二元化特点，澳门当地华人群体主要以“社团自治”的模式存在，与葡裔群体交流融合程度低。这一历史背景下，澳门地区受殖民主义影响较小，在身份认同和情感归属方面与祖国内地有更为强大和紧密的联系。此外，在教育政策上，澳葡政府当局一直采取“葡语官办、放任私校”的做法，允许多元社会力量办学。澳门本土青年往往就读于华人办立的学校，在成长过程中接受大量爱国主义教育，形成了较高的爱国意识和反殖民主义意识。自回归前的过渡时期起，澳门当地华人社团更自发地选择与中央政府合作，形成了较为紧密的管治连通。这也是澳门地区“去殖民化”较为成功，与内地联系紧密，国家和历史认同度高的重要因素。

（二）社会发展倾向：文化认同差异

新中国成立后出于战略考虑，决定暂不收回港澳两地，但两地随之进入了同内地相隔绝的状态，人员往来锐减，三地之间逐渐产生距离感，港澳两地的身份认同也逐渐出现新的变化。

新中国的文化认同基础是马克思主义和共产主义，与港澳社会内的资本主义杂糅儒家文化存在差异。在1967年的反英抗议活动被镇压后，香港精英群体的政治认同日渐右倾，与保守势力和民族主义势力合流形成“右派”势力，占据香港社会主流。随着20世纪60年代香港经济的腾飞，香港本土文化产业日渐繁荣，在政策和教育的引导下，逐渐形成香港本土的特殊历史记忆和情感认同。20世纪80年代以后，“回归”间接加速了“香港人”归属认同和香港本土意识构建，并最终塑成了影响香港至今的本土认同和本土意识。与香港有所不同的是，在澳葡政府统治时期，澳门华人群体的心态始终游离于殖民统治之外，缺乏归属感。在较长的时间内，澳葡政府甚至依赖华人社团与澳门民间和中国官方进行沟通，澳门当地华人群体借此与内地维持了一定程度的经济文化交流。

在澳门“一二三事件”发生后，中国大陆和澳门本土爱国力量在联合对抗葡澳政府的事件中取得决定性胜利，澳门实际控制权被爱国力量掌握，华人社团获取了更高的合法性，进一步推动“爱国爱澳”成为澳门地区共同的价值观基础。因此，在身份认同上，澳门人始终对中华民族和祖国内地有很强的归属感。

(三)特区政府职责:教育体系差异

由于历史和现实的复杂原因，港澳两地在办学模式、学校管理、教师管理和教学管理等方面存在较大的差异，这也成为影响港澳两地国民教育成效不一的重要因素。

回归后，中央政府并没有对港澳的办学模式进行改变。根据香港教育局统计数据显示，当前香港90%以上的学校都由社团和教会主办，而由政府开办管理的学校不足8%。由于对教育主权和治权的层层下放以及多元办学理念的影响，香港特区政府对学校教育缺乏检查评估、督促落实的有效手段，也缺乏明确的考核指标，导致教学实践中出现较大偏差。而在澳门，特区政府建立多元评核机制来引导和管理学校教育，并加强教育质量保障。早在2001年，澳门就已经开始订立"学校综合评核"机制，旨在协助完成各校的教学和发展校务。2006年，<<非高等学校制度纲要法>>规定:"教育行政当局要对学校进行系统的综合评鉴或专项评鉴,以协助学校教育持续改革与发展。"此后澳门各校持续进行综合评鉴与专项评价，有序研发指标的评鉴示例和学校自评的工具，建立"学校自评"指针系统。在支持学校持续提升其教育素质之余，澳门特区政府又有针对性地协助学校实施发展性计划，进行教育资源的统筹调控，促进教育水平的整体提高。

除教育权的层层下放外，香港特区政府对教科书的编写与使用也缺失必要的管控，香港教科书呈高度市场化和商业化状态，缺乏监管和审核机制，易被乱港分子夹带错误意识形态与价值观，对学校教育产生严重不良影响。香港的国民教育既未独立成科，亦非必修课程，主要由学校自主实施，不能做到教学目标、内容和课时等的有机统一。而澳门特区政府对学校教学活动的管理较为严格。2014年澳门颁布了《本地学制正规教育课程框架》，对澳门本地各个阶段的教育的课程框架进行了明确的规定与教学时间等的要求，同时努力对教材进行改革和管理，紧紧抓住本地教材编写的主导权，通过与人民教育出版社合作，共同为澳门编写专门的历史教材，并实现了该教材的全覆盖。

教师是发展教育事业的根本，国民教育的开展，教师起着关键性作用。香港教师基本注册于“香港教育专业人员协会”。该协会承担着教师的培训责任，但该会近年的言论和行径往往与教育专业不符，反而积极投身政治活动，有违教育宗旨。澳门的师资力量长期依托内地教育资源进行教师培训。至2009年，除语文外，澳门中小学数学、地理、科学、自然等学科甚至幼儿园的骨干教师，基本都曾在内地参加轮训。据澳门教育暨青年局统计，2018年中小学幼儿园教师在职人数为7131人，在2008-2018年，仅华南师范大学就为澳门培养培训基础教育师资近4800人。

三、加强港澳青年国民教育的对策建议

（一）制度引领：推进政府治理与监管

制度体系建设具有持续性与稳定性，是推进国家认同落到实处的重要保障。

一是从国家层面优化顶层设计。中央政府有必要进一步巩固基本法在港澳的法定地位，从而逐步将“去中国”势力从校园内清除。港澳特区政府应逐步完善并细化国民教育开展的相关政策，结合粤港澳大湾区的发展战略，“建立互联互通，合作共赢的教育共同体行动计划”。通过引导三地青年的多维互动，帮助湾区学生更好的了解中国各地的文化社情与法律制度，增进相互认同与理解。

二是从特区政府层面明确教育导向。增强青年的国家认同是特区政府的重要职责，也是维护基本法权威，推动“一国两制”落实的必然之举。澳门特区的成功经验表明，政府的国民教育政策导向，直接影响着政策的最终效果。香港特区政府应将“爱国爱港”原则贯彻到香港教育体系中，要以基本法为基本遵循，及时调整国民教育相关内容在基础教育中的比重，优化国民教育的教学与传播方式，构建和完善国民教育体系。

三是从社会层面完善教育监管和反馈。澳门特区政府的成功经验表明，在国民教育政策的执行过程中，加强监督、重视过程反馈是一方面，另外也需要构建多主体的协同，诸如利用政府其他部门、学校、社会组织和家庭等协同监管，多元联合，建立起长效的监督和反馈机制，促进以国安教育为主体的青年国民教育体系化。

（二）社会协同：增进爱国社会组织和团体的联动

港澳地区社会组织发展较为完善，居民对其认受度高，在教育、政治、文化等领域具有一定的话语权。港澳地区的国家认同教育应当发挥社会组织与团体的正向作用，增进社会协同与联动。

一是从政府层面引导和激发社会组织活力与创造力。敦促社会组织和团体自觉遵守基本法的规定，加强政府的资金、设备等物质性投入，积极引导社会组织或社团参与爱国主义教育方面的活动。依托社会组织专业优势，扩大国民教育在民间的传播声量，为青年了解国家提供多样化的渠道选择。重视对青年社团的引导与培育，强化青年社团在青年人国民教育和爱港爱澳教育的重要载体作用。

二是从社团层面积极助力“爱国者治港治澳”。应该进一步推动各类爱国组织与社团的联动作用，通过增进其政治参与，在充分体察民情的基础上，将社团构建成上情下达和下情上达的桥梁之一，积极培养“爱国爱港爱澳”接班人，推进爱国社团的有效传承发展。

（三）文化浸润：筑牢共同体意识

弘扬中国主流文化，成为“去殖民化”，增进国家认同的重要抓手。

一是以国史教育增进情感保障。在港澳国史教育中，应加强对中国近代史以及现代史的教育，加大这部分内容在国史教育中的比重，增进青年对国家良性的集体记忆，对国家和中国共产党的理解，提高对国家政权系统的支持，增强对国家的认同。

二是以岭南文化搭建连结桥梁。岭南文化是粤港澳三地的重要纽带，可以被用作唤起三地共同记忆的重要载体。身处于新时代，脱胎于岭南文化中的各类粤语流行歌曲、影视作品、舞龙舞狮等深受三地青年喜爱。要进一步推动开展此类青年群体喜闻乐见的文艺联动活动，发挥其文化连结作用，唤起三地群体共同记忆。

三是以当今国情教育为支撑增进国家认同。近些年来，我国综合实力和国际地位大幅提升，在新冠疫情的抗击上更是取得瞩目成就，但部分港澳青年对于国家成就的“体认感”缺失。解决这一问题，需要通过丰富国民教育中的经济、科技、体育、社会等非政治元素，将港澳青年真正地融入到国家建设与发展中，增进对当今国情的认识与了解，促进对国家的认同感。

（四）体系完善：重塑教育主导权

要牢牢把握教育的主导权，不断落实和健全国民教育体系，促使港澳国民教育运作过程行稳致远。

一是加强特区政府的教育监管。特区政府应当充分按照基本法的规定，全面完成现有法规的厘定，强化对国民教育的监管，不断加强对教育教材编写修订、课堂教学、课程管理制度等方面的审查监督和统筹工作，同时重视对教材内容的监管查处，确保各项工作符合“一国两制”要求。

二是构建爱国爱港爱奥教师队伍。特区政府应不断推进完善教师从业的政策与规定，要对全体教师进行系统完整的宪法和基本法、国家安全法的普及教育，要进一步完善大中小学和幼稚园教师赴内地交流考察机制，建立爱国爱港爱澳、德才兼备的教师队伍。

三是创新国民教育方式。充分发挥心理学、社会学等跨学科的专业人士作用，有效吸收视频、艺术设计以及流行漫画等方面备受青年人喜欢的设计人群，以青年人的视角设计青年人喜闻乐见的教育方式，优化国民教育素材设计。鼓励教师在课程讲解中融入家国教育、爱国荣国等话题来引导学生正确认识祖国。增强实践教育在港澳国民教育体系中的比重，更大程度推进港澳学生赴内地考察和交流访学，使港澳青少年真实感受国家发展，了解社会主义制度，加深对“一国两制”的正确理解。

（来源：《广东省社会主义学院学报》2023年第4期）

香港回归祖国已有二十余载，“一国两制”事业取得历史性成就，但仍然有部分香港青少年对“一国两制”存有误解与偏见，他们的国家认同感显得淡漠和脆弱，对融入国家发展大局表现出消极乃至抗拒的态度，甚至有大批年轻学生参与到“占中运动”“修例风波”等极端的社会运动之中。香港青少年的政治取向之所以发生严重偏差，其主要症结之一在于香港回归祖国以来，香港教育界“重英轻中”、“重‘两制’轻‘一国’”的观念仍然根深蒂固，而国家认同教育工作则存在不积极、不坚定、不到位等重大缺陷，以致香港青少年对国家的认同感与归属感每况愈下，其国民身份认同难以得到有效构建。自2020年6月30日《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称香港国安法）正式在香港实施，2021年3月11日第十三届全国人民代表大会第四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，香港选举制度据此得以逐步完善、“爱国者治港”原则得到制度化落实以来，香港社会由乱及治，社会氛围明显好转，政治生态重回正轨。同时，香港国安法的实施以及“爱国者治港”原则的全面落实亦推动了香港教育界拨乱反正、正本清源，建立健全与“一国两制”相适应的教育体系，助力香港青少年国家认同教育工作再出发。

一、香港国安法与“爱国者治港”为香港青少年国家认同教育工作再出发保驾护航

2019年香港“修例风波”的发生，把在香港维护国家安全问题以及加强国民教育问题推向了白热化。对此，中央政府通过制定香港国安法以及全面落实“爱国者治港”原则，进一步推进国家安全工作在香港地区全面开展，同时，亦为香港青少年国家认同教育工作的开展提供了有力的法律支撑以及良好的社会和政治环境。

（一）香港国安法为做好香港青少年国家认同教育工作提供法律支撑

“对于一个疆域明确、主权完整、历史文化传统有相当共识的社会而言，‘国家认同’本不是一个问题”，但对于曾经经历了156年英国殖民统治的香港而言，回归祖国后如何重构香港市民的国家认同感是一个尤为重要的问题。在英国殖民统治香港的百余年当中，港英政府一直对香港市民推行典型的殖民教育，即对英国文化、制度、价值观以及意识形态进行强制输入的“子民教育”以及回避政治、弱化国家意识、淡化民族观念的“疏离教育”，结果令香港人对西方资本主义的政治观念、社会文化和本土殖民文化怀有根深蒂固的执念。再加上回归后，香港反对派一连串的政治操弄以及对国民教育的政治化、妖魔化，导致国家认同教育无法在香港社会以及香港青少年群体中正常开展，甚至成为香港青少年当中不可触碰的“禁区”。因此，香港青少年国家认同教育工作能够在香港持续且有序地开展，亟需获得法律的支持。而2020年6月30日，香港国安法的正式实施正是为特区政府在香港地区开展国家安全教育以及国家认同教育工作提供了有力的法律支撑。首先，香港国安法明确规定了香港特别行政区维护国家安全的职责和机构，设立了四类罪行和相关处罚措施，设立了“驻港国安公署”，为在香港地区维护国家安全提供了坚实的法律屏障，为国家认同教育工作在香港开展扫除了障碍。另外，香港国安法亦对国家安全教育问题严正提出，“对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理”，即强调在国家安全问题上，学校、社会团体、媒体、网络并不是法外之地，特区政府应当积极履行指导、监管等作用，并在上述领域当中开展拨乱反正工作；同时，提出“香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识”，即强调特区政府必须在学校、社会团体、媒体、网络等平台积极主动开展国家安全教育。此两项规定均为特区政府在香港开展国家认同教育提供了明确的法律依据。

（二）全面落实“爱国者治港”为做好香港青少年国家认同教育工作提供良好的社会和政治环境

自2012年本土意识逐渐在香港社会出现，并被香港反对派利用且发展为极端“本土主义”，甚至“港独主义”以来，反对政府、反对内地、“恋殖”等极端情绪迅速在香港青年群体当中蔓延，部分香港青少年的国家认同感持续下降，对于特区政府推行的国家认同教育工作更是持排斥态度。同时，香港反对派通过在香港发动激进社会运动以妖魔化国民教育工作以及部分反对派议员在立法会上对推动国民教育工作等相关议案进行“拉布”，让合情合理合法的国家认同教育难以在香港顺利推动。为此，要在香港推动及做好青少年国家认同教育工作亟需一个良好的社会环境以及政治生态。2021年1月27日，习近平总书记在听取时任香港特别行政区行政长官林郑月娥述职报告时指出：“香港由乱及治的重大转折，再次昭示了一个深刻道理，那就是要确保‘一国两制’实践行稳致远，必须始终坚持‘爱国者治港’。”2021年2月22日，在“完善‘一国两制’制度体系，落实‘爱国者治港’根本原则”专题研讨会当中，全国政协副主席、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙对“爱国者”提出了三大标准以及落实“爱国者治港”的相关原则。“爱国者治港”的概念被重新激活并制度化运用起来。随后，

为了全面落实“爱国者治港”原则，香港立法会以及区议会选举制度相继完善，反中乱港分子被排除在香港的政权架构之外，香港地区治理亦越趋完善，香港政治生态重回正轨，香港社会由乱向治。可见，全面落实“爱国者治港”，开启了香港良政善治的新局面，同时，亦为推动香港青少年国家认同教育工作提供了良好的社会环境以及政治生态。

二、制定香港国安法与落实“爱国者治港”背景下香港青少年国家认同教育工作取得的新进展

香港国安法的实施以及“爱国者治港”的全面落实为国家认同教育工作在香港的有效开展提供了客观条件。在此背景之下，香港教育界得到全面整治，实现拨乱反正、正本清源；香港教育制度推行系列改革，进一步推进国家认同教育在香港青少年群体当中全方位、全领域开展，香港青少年国家认同教育工作取得的新进展。

（一）整治：香港教育界实现拨乱反正、正本清源

香港国安法落地后，香港香港特区政府联同香港教育局全面贯彻落实该法律第九条：“对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理”，对香港教育界种种乱象进行全面整治，杜绝反中乱港势力以违法及暴力行径骑劫香港青少年思想，防止“港独”思潮在校园蔓延。经过一系列整治工作，香港教育界实现拨乱反正、正本清源，其中包括：

一是，失德及违法教师或辞职或被取消教师资格。过去，在香港教育系统当中存在着部分失德或违反专业操守、甚至是违法的教师，他们在课堂上使用歪曲历史、扭曲事实的“毒教材”，向学生宣扬“港独”思想，散播仇恨言论，美化及煽动暴力，甚至怂恿、带领学生参与违法暴力活动。“根据教育局于2022年6月提供的资料，由2019年1月至2021年12月，教育局共接获502宗有关教师涉嫌专业失德的个案，当中有344宗与2019年社会动乱相关”。为全面落实香港国安法，特区政府以及香港教育局高度关注教师失德及违法问题，并通过发谴责信、书面警告以及取消教师资格等措施作出处罚。教育局副局长蔡若莲于2022年6在立法会表示：“局方由2019年起至今年4月，已因应教师失德问题取消了27人的注册，并向69人发谴责信及134人发书面警告。”同时，在2021年7月，香港教育局向各中小学、幼儿园以及提供非正规课程的私立学校发布《加强保障学童的措施：学校教学及非教学人员的聘任》的通告，严格监督学校教学及非教学人员的聘任情况，确保教学及非教学人员符合教学资格及专业操守。自此，香港的教师队伍得到重新整治，教育团队得到全面净化，教学阵地得到有效守护。

二是，教育界最大“毒瘤”——“香港教育专业人员协会”正式解散。“香港教育专业人员协会”（以下简称“教协”）成立于1973年，由香港大、

中、小学和幼儿园教师共同组成，会员人数超过10万，是香港最大的单一行业工会，在香港教育界颇有影响力。但“教协”一直以来被反对派利用和把持，依仗成员人数众多，试图垄断香港教育话语权，甚至大肆操弄政治，宣扬“港独”，并有目的、有组织地为反中乱港恶行推波助澜。如2012年“教协”连同“港独”组织“学民思潮”发起“反国教运动”，并煽动教师与学生罢课；2014年“占中运动”，“教协”多次煽动学生罢课，鼓吹学生参与非法集会，并编制美化“占中运动”的教材；2019年“修例风波”期间，“教协”再次鼓动学生罢课，煽动学生加入暴力冲突，更成立所谓“援助基金”并发起众筹援助“黄丝教师”，可谓恶行累累。“香港之病灶、教育之痛点，‘教协’难辞其咎。”在香港国安法的重锤出击之下，2021年7月31日，香港教育局宣布：全面终止与“教协”的工作关系，不再视其为教育专业团体。同年，8月10日，“教协”宣布解散。“教协”的解散固然是咎由自取，同时也迎来了香港教育实施刮骨疗毒、建立符合“一国两制”的新教育理念和新教育体制的历史契机。

三是，校园最大的“港独”温床——香港高校学生会得到有效清理。香港学生会是香港高校最大的学生组织，但亦是独立于大学之外的注册社会团体。自“占中运动”以来，香港各大高校的学生会高度关注香港政治议题，亦主动加入至香港社会运动当中，包括极端社会运动，同时，有部分高校的学生会更是沦为了“港独”思潮在校园散播的温床，成为了香港乱局的急先锋。如2019年“修例风波”

期间，香港10所高校学生会煽动学生开展罢课行动；香港大学学生会在《苹果日报》刊登头版广告，抹黑香港国安法；香港中文大学学生会在校内举办黑暴展览；2020年，香港中文大学学生会干事会当选“内阁”——“朔夜”在参选时发表“港独”言论，抹黑香港国安法等。在香港国安法的立规明矩后，香港高校行政部门高度重视学生会问题，并纷纷与学生会进行切割。其中，香港大学宣布不再承认港大学生会作为独立注册社团以及它现有在校内的角色；香港中文大学学生会宣布解散；香港城市大学、香港理工大学停止代学生会收取会费；香港岭南大学不再承认学生会地位等。香港高校坚守法治防线，与学生会划清界限，务求使反中乱港势力与行为绝迹于香港校园。

（二）改革：建立健全与“一国两制”相适应的教育体系

香港教育界乱象得到有力整治后，根据香港国安法第十条：“香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识”，以及全面贯彻落实“爱国者治港”原则，香港教育领域亦迎来了一系列的改革，国家认同教育工作在香港有序开展。涉及国家认同教育工作的相关改革措施如下：

一是，实施通识科教育改革以培养青少年国民身份认同。香港通识科在2009年被列入高中必修课，2012年成为香港高考四大必考科目之一。过去，该课程出现了缺乏统一教材且教材无标准不送审，课程内容泛政治化，教师授课夹带“私货”等现象，以致通识科成为反中乱港势力的“播独”工具。为此，2021年4月香港教育局发布香港通识科教育改革方案，将通识科科目名称更名为“公民与社会发展科”，将原来六个单元缩减为“‘一国两制’下的香港”“改革开放以来的国家”“互联相依的当代世界”三个主题，继续维持必修必考。为推进香港融入国家发展大局，加强香港青少年国家认同感，“公民与社会发展科”课程要求学生以“中华文化与现代生活”为主题赴内地进行考察，学习时数为10小时，以撰写考察报告代替考试。“新科目课程宗旨明确指出，旨在帮助学生加深了解社会、国家、人文世界和物质环境等复杂内涵，并能传承中华文化传统、加深对个人中国国籍和中国公民身份的了解和认同。”通识科的改革不仅清除了一批“毒教材”，扭转过往课程存在大量偏颇政治元素、混淆是非、误导学生的乱象，使通识科教育回归育人本位，同时，还着重培养青少年的国民意识，促使青少年全面且正确地认识国家及国情，准确理解“一国两制”。

二是，调整和制定相关教育方案、课程架构以构建青少年爱国爱港价值观。香港国安法强调，“香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责”，而维护国家安全是每个香港人的义务和责任，维护国家安全的意识需要从中小学开始构建。2021年2月，香港教育局公布《香港国家安全教育课程框架》，该课程框架覆盖初中至高中学龄，课程内容包括国家安全的概念及意义、香港国家安全立法的目的和原则、国家安全的重点领域以及国家安全与人权、自由、法治的关系等，务求在香港青少年群体当中构建起正确的国家安全观。同时，香港教育局亦公布了包括常识课、生活与社会科、中国历史科、地理课、经济科等15个科目的国家安全教育课程框架，推进各学科与国家安全的不同范畴实现有机结合，务求让国家安全教育贯穿于各学科各领域之中。另外，2021年11月30日，香港特区政府教育局向全港中小学发出通函，公布《价值观教育课程架构》（试行版），提出“以中华文化作为价值观教育的主干，贯通各学科／课程范畴”，“强调应从小加强学生的国家观念，协助学生从小正确认识国家、欣赏中华文化及传统价值观、尊重国家象征和标志（包括国旗、国徽、国歌）、认识《宪法》《基本法》和国家安全的重要性，建立国民身份认同，明了身为中国人，有共同保护国家、休戚与共的责任”，以构建起香港青少年正确的爱国爱港价值观。

三是，完善教师培训与考核制度以从源头落实国家安全教育。香港教育局于2020年6月发出《落实教师专业发展专责小组的建议》的通告，提出加强对新入职教师以及在职教师进行系统培训。该通告提到新入职教师必须于“首三年内完成30小时的涵盖‘教师专业身份’以及‘教师专业学’核心培训以及不少60小时的选修培训。”而在职教师须于“每三年周期中，划出不少于30小时参与有关‘教师专业角色、价值观及操守’及‘本地、国家及国际教育议题’两大范畴的专业发展课程/活动，其中，每个范畴最少占6小时。”同时，香港教育局向全港学校发出通告，明确了由2023至2024学年起聘任的教师，包括所有职级的教师，必须通过有关香港基本法及香港国安法的测试。教师培训与考核制度的逐渐完善，有利于帮助教师们正确理解宪法、香港基本法、“一国两制”、国家安全等，有利于教师们在课堂上向青少年传递正面的价值观，帮助青少年强化自身的国家认同感。

四是，开展形式多样的学习实践活动以培育青少年的爱国情怀。自香港国安法以及“爱国者治港”原则对香港国家认同教育工作提出新方向新要求以来，香港教育局、香港各大学校以及社会团体均开展了形式丰富多样的学习实践活动以培育香港青少年的爱国情怀。此类学习实践活动主要围绕两大主题开展：第一是以中国历史以及中华文化为主题开展学习实践活动，如香港教育局开展的“中华经典名句”推广活动；香港政协青年联会开展的“青年穿越故宫之旅”以及“庆回归我爱故宫”主题系列活动；香港大公文汇传媒集团举办的“全港青少年中国文化和旅游知识竞赛”等。通过举办一系列回顾中国历史、传播中华文化的活动，厚植香港青少年的家国情怀，增强香港青少年对中华传统文化的认同感。第二是以国情认知以及两地青少年互动为主题开展学习实践活动。如香港教育局举办的“公民科内地考察”活动；香港特区政府联同香港中联办等机构主办的“时代精神耀香江”系列活动；香港全国青联委员协进会举办的“百万青年看祖国”活动等。通过为香港青少年提供赴内地交流、考察的机会，促进香港青少年对祖国历史、文化、社会发展的深入了解，从而增强香港青少年对国家的认同感。

三、推进香港青少年国家认同教育工作高质量发展的思考

在中央政府以及香港特区政府打出香港国安法与“爱国者治港”的组合拳后，香港社会实现由乱及治，香港教育亦实现拨乱反正、正本清源，香港青少年国家认同教育工作得以再出发，并初见成效。为了更进一步推进香港青少年国家认同教育工作高质量发展，尽快实现香港青少年的人心回归，笔者提出若干思考：

（一）完善国家认同教育课程体系，以建立起与“一国两制”相适应的教育体系

国家认同主要包含三个方面，“一是基于政治制度、国家体制、执政党、政府、政策以及法律道德等方面的政治认同；二是基于语言文字、历史传统、习俗规范等方面的文化认同；三是基于族群的归属感、与同胞的情感联系等方面的族群认同。”三者缺一不可。因此，为了让香港青少年能够全面了解祖国国情，全方位提升他们对祖国的认同感与归属感，笔者认为香港地区的国家认同教育课程体系应囊括政治认同、文化认同以及族群认同等相关内容，并以不同形式向香港青少年输出，以建立起与“一国两制”相适应的教育体系。同时，结合香港教育的实际情况，有梯度地为不同年龄段的青少年设计不同难易程度的国家认同教育课程，实现由浅入深、由表及里地构建起香港青少年对祖国的政治认同、文化认同以及族群认同。

（二）创新国家认同教育工作载体，以促进国家认同教育工作全方位全领域开展

认同是情感或是心理上趋同的过程，是一种心理状态，国家认同则是对国家产生归属感，自觉将自我归属于这一国家当中的一种心理状态。而国家认同教育工作主要是树立起本国国民正确的国家观、民族观、历史观、文化观，构建起本国国民对国家的政治认同、文化认同以及族群认同。概而言之，国家认同教育工作是一项构建价值观的工作，是一项唤醒认知、构建情感的工作。因此，国家认同教育工作不能仅以单一的书本、课堂作为传播载体，更应不断挖掘符合青少年喜好、便于传播、富有感染力的崭新载体，以增强传播力、渲染力、解释力和引领力。例如以香港红色资源为载体，组织香港青少年参观新界抗日旧址，缅怀抗战先烈，向香港青少年讲述抗战历史故事、香港与内地同胞血浓于水的故事；以博物馆及展览馆为载体，开展各类历史、发展、文化等专题展览，向香港青少年讲好中国历史故事，讲好中国发展的故事，讲好“一国两制”成功的故事；以传统节日为载体，举办不同的体验和传承活动，向香港青少年讲好中华优秀传统文化的故事；以文体活动为载体，举办香港与内地青少年体育活动、文艺活动等，向香港青少年讲好香港与内地同胞团结齐心、共同奋斗的故事。

（三）深入挖掘粤港澳大湾区资源，以打造湾区教育平台实现湾区教育资源共享

粤港澳大湾区包含九大城市，每个城市各有历史各有特色，均蕴含着丰富的人文、历史、文化等资源，笔者建议特区政府联同内地政府共同深入挖掘粤港澳大湾区各类资源，并将其进行分类、整合，继而转化为一系列教育资源，形成课程、教材等，共同打造粤港澳大湾区教育平台。湾区教育平台内的各项资源均能在湾区城市当中实现教育资源共享，让香港青少年能够从多方面、多维度感受湾区内地城市的历史、文化以及新发展新变化，逐渐打破香港青少年对内地、祖国的错误或陈旧的认知，推动香港青少年主动融入至国家发展大局当中，与内地青少年以及国家发展同频共振。

（来源：《广东省社会主义学院学报》2024年第2期）

一、问题提出

习近平总书记指出，教材建设是国家事权，要抓好教材体系建设。2021年澳门特别行政区政府（以下简称“澳门特区政府”）发布《澳门特别行政区经济和社会发展第二个五年规划（2021—2025年）》，提出要“完善符合澳门实际的爱国主义教材体系”。加强澳门中小学教材制度建设对于澳门基础教育质量提升、爱国爱澳人才的培养具有十分重要的意义。

长期以来，澳门中小学教材一直依赖进口，在历史进程中自发形成了“自由式”教材制度。“自由式”教材制度造成澳门中小学教材内容脱节、校际间教学质量悬殊等诸多问题。回归20多年来，澳门特区政府致力于教材体系建设，尤其是近年来与内地出版社合作编写了多部本地化教材。目前，学界关于澳门中小学教材的研究多聚焦于本地化教材的开发与实施，主要以澳门本地化教材为研究对象，以教材的设计、文本、结构、价值理念为研究内容，多采用教材文本分析方法，缺乏对澳门教材制度与政策等方面的宏观研究。基于此，本研究以澳门中小学教材制度为研究对象，梳理澳门中小学教材在编写、选用、出版、供应等制度建设上的变化与进展，从教材治理的角度探讨澳门未来教材制度建设的路向。

二、澳门中小学“自由式”教材制度的形成与转变

（一）澳门中小学“自由式”教材制度的形成

“自由式”教材制度是指民间自行编辑、出版、发行教材供学校自由选用，无须教育行政部门审查或认可。从16世纪西方传教士将宗教书籍翻译过来作为教材使用起，澳门中小学教材建设距今已有四百多年的历史。回归前，澳葡政府奉行“只取不建”的政策，除了关注公办葡语学校之外，无意管理澳门的教育事务，使得澳门一直以来没有明确的教材制度。澳门社会各利益团体自发组成联盟，解决政府置之不顾的其他教育问题，因此，教材的选用、供应等各项事务由私立学校、教会组织、教育社团及相关办学团体负责。澳门基础教育“四种学制”并存，多元化的办学理念造成中小学校在教材选用上的差异性，加之澳门实在太小，本地教材出版市场难以形成规模，导致澳门中小学长期依赖内地、香港、台湾等地的教材。由此可见，澳门“自由式”教材制度不是政府的规定，而是社会自发选择并形成的“潜制度”。

直至1991年，第11/91/M号法律《澳门教育制度》出台，在“教育的基本原则”“其他物质资源”“教学自主”“教育机构的管理”等方面规定了教科书选用的权限属于学校；课本作为受关注的其他物质资源，可按课程改革的进度进行制作。1992年，第81/92/M号法令《教育暨青年司现组织架构》规定教育研究及教育改革辅助处负责“设立条件，以便生产教科书及取得其他教育工具和资源”；教育设备处负责“开列有关教材、学校家具、课室和其他教育空间的需求的清单”；教育资源中心负责“协调教科书和其他教育资源生产”。其后，澳门第一轮教育改革开始，澳葡政府先后颁布了第38/94/M号法令《规定幼儿教育、小学教育预备班及小学教育之教育程度课程组织之指导性框架》、第39/94/M号法令《规定初中教育课程组织之指导性框架》及第46/97/M号法令《订定高中教育课程编排之指导性框架》，为澳门回归后的基础教育阶段课程建设和学生学力要求搭建了基本框架，也为澳门本地化教材和校本化教材的开发提供了编写依据。

（二）回归后澳门中小学教材治理的转变

1999年12月20日，中华人民共和国中央人民政府恢复对澳门行使主权，“一国两制”背景下澳门特区政府实施行政主导的政治体制，享有高度的教育自治权。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》），规定“澳门原有各类学校均可继续开办，依法享有教学自由和学术自由。各类学校可以继续从澳门特别行政区以外招聘教职员和选用教材”。然而，“自由式”教材制度的局限性引发变革需求：一是澳门需要开发本地化教材，以改变长期进口教材带来的依赖问题；二是澳门需要加强教材管理，选用优质教材，以促进教学质量提升，进而推动解决澳门中小学生留级和离校问题；三是澳门需要建立适切的教材制度，在规范教材治理工作的同时，保留澳门多元的教材特色。此外，全球性教育改革带来了教育新视野，毗邻澳门的香港在课程教材领域相关政策的建立与施行，无形中影响着澳门课程教材的发展和实践，对于澳门教材治理也形成了一种外围参照和驱动。

2006年澳门新一轮的课程改革浪潮涌起，并引发了教材制度的新变化。澳门特区政府制定了第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》、第15/2014号行政法规《本地学制正规教育课程框架》（以下简称《课程框架》）、第10/2015号行政法规《本地学制正规教育基本学力要求》（以下简称《基本学力要求》）等法律法规，以及《澳门特别行政区五年发展规划（2016—2020年）基础方案》《非高等教育发展十年规划（2011—2020年）》等政策，其中明确强调澳门中小学教材建设的方向、标准和要求。自此，政府对教材事务的治理力度不断增强，对教材的编写、审定、选用、出版供应等方面进行了有效指引。

三、澳门中小学教材制度建设的新进展

经过近二十年的新课程改革，澳门中小学教材治理力度不断加大。教育行政部门进一步强化制度性建设，规范教材管理，积极促进教材管理主体与对象之间的有效沟通，平衡各利益相关者关系，保障了澳门中小学教材建设工作的平稳发展。

（一）教材编写：从依赖进口向自主开发转变

澳门由于地小人少、学制混杂，教材编写体量小（仅有少量的校本教材和语言教材），教材出版经济效益不足，导致学校教材一直以引进为主。回归后，为培养年轻一代的国家认同感和归属感，从2004年《普通话教材》开始，教育及青年发展局（以下简称“教青局”）开启了本地化教材的编写与开发，至2021年编写的本地教材约14套。

1.教材编写行政主导

澳门中小学教材长期依赖进口，市场上虽有一些外地出版社提供的“澳门版”教材，但也多是根据外地教材的出版要求和课程标准出版的“改写”教材。2009年教青局调查发现，澳门小学教育阶段采用的品德类教材多以澳门为背景出版的香港“改编版”教材，其余则直接使用香港教材，教材内容充斥香港的地理和历史文化知识。澳门新课改推动了本地化教材的开发，教青局根据改革目标的整体安排，主动立项、经费支持、全程推动，组织合编了《品德与公民》《澳门地理》《澳门历史教材》《中国语文》《澳门教材•宪法教育（试行版）》、小学《常识》等多套本地化教材。在教材合编的过程中，教育领域的专家、出版社编写人员、一线教师，以及教育行政人员共同组成编写主体。以《澳门地理》（初中补充教材）为例，教青局委托人民教育出版社组建编写组，聘请教材顾问和咨询小组成员。人民教育出版社编写组按照地理学科的基本学力要求，结合与一线教师座谈调研的结果，同教青局相关工作人员、教材顾问和咨询小组成员充分交换意见，拟定了教材的编写方向、内容选择和呈现形式等。

2.编写标准有法可依

教材作为关键的教学载体承担着彰显国家意志、传递社会主流价值观的作用，教材的编写需要遵循法律对学校教学活动的相关规定。澳门特区政府在《澳门基本法》的框架下制定了第9/2006号法律《非高等教育纲要法》，以及具体的补充性行政法规（《课程框架》和《基本学力要求》），从教育制度的总目标、各教育阶段课程的基本框架、课程指引以及学生必备基本素养等方面为澳门本地化教材编写提供了法律准则。此外，社会文化司司长批示第118/2015号《核准幼儿教育基本学力要求》、第19/2016号《核准小学教育阶段基本学力要求的具体内容》、第55/2017号《订定高中教育阶段的基本学力要求的具体内容》、第56/2017号《订定初中教育阶段的基本学力要求的具体内容》等文件，为教材编写提供了详尽的内容标准。例如：小学《品德与公民》教材的编写以《课程框架》和小学阶段《品德与公民基本学力要求》为设计蓝本。在设计中，教材内容选取本土化题材，采用绘本形式，将学习专题嵌入其中。低年级围绕学生对自我、班级、学校、家庭和社会以及自然环境的认识，高年级则按“个人与家庭”“群体和社会”“国家与世界”三个主轴设计。依据法律法规和相关课程指引编写的本地化教材，更加契合促进学生全面发展的教育理念，有助于学生基本素养的培育。

（二）教材选用：从完全自由选用向制定选用基准转变

一直以来，澳门中小学教材形成了“自由式”的选用特点，政府不参与教材的选用，也没有统一的教材选用制度，加之澳门中小学追求多元的办学理念，不同类型的中小学在教材选用主体、选用标准、选用程序上各具特色。回归后，澳门特区政府在保证教育多元、教材选用自由的基础上，制定了《学校运作指南》和《公立学校运作规则（私立学校可作参考）》以规范学校对教科书和补充教材的选用程序、评选标准、与出版社及经销商的互动以及其他一些相关指引。

1.教材选用学校主导

有学者将教材选用的决策权分配根据决策主体分为行政决策、专业决策和广泛决策。其中，行政决策是由各级教育行政管理部门实施，专业决策是由学校、教师、教材编写出版的从业人员以及第三方参与者等实行，广泛决策是由学生、家长以及社会相关人士等决定。澳门中小学教材选用的专业决策主体是学校，法律赋予学校所代表的专业决策团体享有教与学的自主权，拥有教材选用的决定权。市场上可供学校选择的教科书和补充教材种类繁多，并且随着课程发展工作的推进，学校亦开始研制校本教材，这为学校提供了很大的选择空间。在符合《基本学力要求》的前提下，学校可以根据自身的教育理念、办学特色以及学生发展的需要，由校长领导设立学科组委员会或类似性质的相关组织，负责评选教科书和补充教材。政府作为行政决策者不参与学校教材的选用，仅发挥部分监察作用，主要针对教育基金资助下的教材进行管理。例如：教青局公布《2023/2024学年学校工作人员手册》，规定“学校应采取措施确保受资助纸本图书及电子阅读资源得到妥善管理和利用”。作为教材的购买者和使用者，广泛决策团体的家长和学生提供购买和使用意见，而这些意见在学校教材选用的过程中仅起到参考作用。

2.选用依据有章可循

教青局订定的《学校运作指南》和《公立学校运作规则（私立学校可作参考）》对教材的选用提出了要求和建议：从法律依据和课程标准上，教材应“符合第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》的有关规定，尤其基本原则和目标，公立学校和本地学制私立学校还须符合现行适用的课程法规（包括经第33/2019号行政法规修改的第15/2014号行政法规《本地学制正规教育课程框架》、经第34/2019号行政法规修改的第10/2015号行政法规《本地学制正规教育基本学力要求》，以及幼儿、小学、初中、高中各教育阶段各学科基本学力要求的具体内容）”；从内容选择上，教材应“恰当和合理，观点要正确，结构要严谨，学习活动方式和教学方式、方法设计合理，体现学习的自主性和探究性，符合学生的学习需要和能力、身心发展的特点及学习规律”；从组织设计上，教材“须充实与完整，知识之间应有所联系，特别应考虑各教育阶段与年级之间的连贯性，以及有助于促进学生发展，能引起学生的学习动机等”；从文字表达上，教材应“规范，材料及数据须准确和可靠”；从制作形式上，“教科书或学习材料的重量、字体及纸质，应优先考虑以分册或独立单元形式钉装、重量较轻的教科书，字体不应少于十二号，纸质为轻而薄、耐用、不反光的书纸，教科书内文的纯文本部分以单色印刷等，以减轻学生的书包重量和保护其视力”；从教材费用上，价格要合理。此外，文件明确要求公立学校选用的教材“使用期最少为两年”。要求私立学校不宜频繁更换教材，宜在现行教材不再出版、换版或无法满足教与学的情况下才作更换；为保障学生学习的连续性和减轻家长的经济负担，要求更换教材从低年级起逐级进行，并建议优先使用教青局合编的本地化教材。

3.选用流程次序分明

回归初期，澳门中小学教材选用程序较为随意，教青局仅面向几所葡语公立学校制定了教材选用的指引性文件，要求教材选用需考虑“社会现实需要，自行订定教育计划，经由相关教学辅助部门的建议和教师意见后，便可选用教材”。尽管教青局提出要开展两次教材选用审核，但仅指出从课程目标、学术错误和语言表达等方面进行审核，缺乏详尽的选用标准和操作说明，各校间选用的教材质量参差不齐、教学效果难以保障。

2007年教青局课程运作指南编辑小组发布《学校运作指南》（随后每年修订），建议各校按照成立工作小组、巡检教材、讨论及评选、意见收集、公布选用名单的流程开展教材选用工作。具体而言：（1）成立工作小组：在校长的领导下设立“课程发展及教研小组”（下称“教研小组”）或“各科课本委员会”等类似性质的相关组织，负责挑选教科书和补充教材；（2）巡检教材：“教研小组”或相关组织每年检讨现行采用的教科书和学习材料的成效，直接向学校负责，提出修改和保留的建议；（3）讨论及评选：倘若学校认为有必要更换教科书或学习材料，“教研小组”或相关组织宜仔细探究作出适当的评选；（4）意见收集：“教研小组”或相关组织通过家长会、学生会等途径收集家长和学生的意见作参考；（5）公布选用结果：学校通过学校网页或家长会将教材选用名单和教材费用告知家长和学生。公立学校采用两轮审核制，订定了更为详细的审核评定参考指标，进一步规定了选用教材时的审核频次及审核操作要求（见图1）。若首次审核出现与《非高等教育制度纲要法》和相关课程法规文件相违背、与课程目标不配合及不相称、出现学术错误、材料及数据不准确和不可靠、语言不适宜学生理解等情况，学校可以对教材进行删减。第二次审核则要求每项目（参考指标）应根据各年级的特性作出全面和严谨的审查。如果现有教材不足，也可根据法律和课程标准自编或补充教材。

（三）教材出版：从放任出版发行向政府约束规范转变

回归前，澳门中小学教材大部分是邻埠出版、澳门引进发行，本地出版的教材不多，主要是一些私立学校的自编校本教材。教材的出版与发行缺乏法律约束，版权无法得到保障。

直至1990年《出版法》和1999年《澳门基本法》的出台，澳门特区政府在出版登记、出版自由、法定存档、资讯权和刊物发行等方面作出规定，为教材出版提供了法律保障。第11/91/M号训令《出版登记规章》、第10/2008号行政法规修改《法定收藏制度》以及澳门特别行政区文化局第1624号文件《办理国际标准书号（ISBN）申请》指出，澳门中小学校、教师或其他主体均享有教材出版的自由，可自主申请成为出版单位。同时，这些规定确立了一项原则，即凡在澳门出版的作品，不论其形式、类别、复制方式，以及作为销售或免费派发，均为法定收藏对象。其中以印刷形式或电子形式出版的图书、多媒体资料及缩微资料等，均被列为必须收藏的范畴。

由此可见，澳门教材出版有了一定的政策基础，目前正趋于国际标准化。这不仅增强了教材的知识产权和版权意识，还保证了今后教材的规范化出版。

（四）教材供应：从市场主导向政府有限干预转变

教材供应涉及教材分配、资费和定价。教材分配要求注意时序性，保障在开学前及时发放到学生手中，以不影响学生正常学习为准则；教材资费一般分为有偿供应、无偿供应和无偿出借，义务教育阶段教材费用的出资情况也体现着教育的公平性；教材定价会受政府机构、出版商、学校等主体的影响。

第一，教材分配。澳门中小学教材市场化的习惯做法是中小学校委托书店订购教材，由学校把具体书目和学生人数报给书店，书店负责订购教材，学生自行购买或者由书店统一配送至学校。但由于澳门中小学校追求办学的多元化，各学校教材选用、考试内容、教学进度、假期安排等差异较大，各校与书店沟通多出现临时性、突发性状况，书店与出版社一时难以应对，进而造成教材供应紧张、发放不及时，学生及家长购书难等问题。近年来，教青局高度关注教材分配中存在的这些问题，统筹分配教青局出版的合编教材，建议书店采用直接送校的方式销售，免除家长及学生到店排队购书的不便，并督促书店优化购书流程、增设销售人手，保障教材到位。此外，教青局对澳门中小学校的教材供应同样给予了指导意见，建议学校在学年结束前或新生录取时向家长派发新学年书单，详列书单信息，确保新旧教材的过渡和参考教材的选用。

第二，教材资费。澳门中小学的教材供应施行有偿制，教材费用由学生承担。2006年《非高等教育制度纲要法》提出免费教育年限提升至十五年，将加入免费教育学校系统内的正规教育公立学校和提供免费教育的私立学校纳入免费教育范畴。根据教青局《学校收费指引》规定，就读于免费教育系统内的学生可以免缴学费、补充服务费及其他学习相关费用，而教科书、校本教材、美劳教材、电子书设备、电子教材等属于代收费项目，尚不属于免费教育免缴费用范畴内，仍需学生出资购买。澳门特区政府颁布的第17/2022号行政法规《教育基金》提到，家庭经济困难的学生可以通过申请助学金获得学费援助、膳食津贴及学习用品补助。

第三，教材定价。从教材价格的市场调控情况来看，教青局对合编教材的定价进行适度干预。以历史教材为例，澳门各中小学校选用教材种类较多，费用差异也较大，如暨南大学出版教材《历史》，单册售价36元；教青局与人教社合编初中教材《澳门历史教材·试行版》，单册售价65澳门币；香港龄记出版社教材《新探索中国史》，单册售价174港币；英国Heinemann出版社教材LivingThroughHistory，单册售价180美元。相较而言，澳门特区政府的合编教材和内地教材的价格低于香港及海外教材。教青局合编的教材价格由教青局和出版社商定，且在定价上远低于进口教材，体现了教材的公益属性、政府和教育行政部门对教材市场的公共责任。

四、澳门中小学教材制度建设的治理路向

教材治理是国家、政府、社会组织和市场等治理主体运用治理思维，按照相应的制度开展行动，共同参与教材管理各环节的过程。回归20多年来，澳门中小学教材制度的建设已取得显著进展，澳门特区政府愈来愈重视本地教材建设，提出加强本地教材开发、继续检讨和修订合编教材等举措。但是从政策实践的角度来看，还需在增强行政主导力度、完善教材制度体系、优化教材管理方式上加以努力。

（一）明确教材管理思路，增强行政主导力度

行政主导下的澳门教材治理目标不是出于对教材参与主体的决策权分配，而是在以市场为导向的教材发展中，构建全局化的教材制度体系，保障“一国两制”背景下爱国爱澳人才培养的有效性。因此，政府在教材建设的规划中，一方面，要明确教材行政管理的主体责任。目前澳门分权制的治理模式，决定了多主体参与教材治理的格局，学校和教师行使教材选用权，市场决定教材的价格和供应，政府主导教材治理工作，把握教材事务的宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务。政府可以通过构建一个对话空间，让学校、教师、学生与家长、出版商与书局、教育团体、教育领域专家及社会各界人士等利益相关者就教材实践表达各自意见，共同致力完善教材建设。另一方面，要增强政府宏观调控的能力。教材建设是一项启智增慧铸魂的重要事业，关涉到一个国家和地区的未来发展方位和人才培养方向，基础教育阶段教材建设的主要功能在于提高教育质量、提升人口素质。《非高等教育中长期规划（2021—2030）》总目标提出要“延续‘教育兴澳、人才建澳’的施政方针”“优化现时的教育生态”。澳门中小学教材建设不仅要求政府应在持续推进本地化教材开发的基础上，提高教材编写能力和水平，丰富本地教材资源，还需要政府统筹教材行政管理、教材法治规范、教材管理模式等，着力研制重大的教材政策，完善教材基本制度规范，规划教材建设的重点环节，协调教材场域内多主体间的关系。

（二）健全管理机制，完善教材制度体系

教材管理机制，作为一套系统性的规则与程序，对教材制度体系中编写、选用、审定、出版和供应等各个环节的实施起着指导和规范作用。目前，澳门地区中小学的教材管理机制仍处于不断完善之中，急需通过综合施策和创新举措，进一步强化教材制度体系的结构与功能。

首先，要完善教材的准入机制。澳门中小学的教材准入是一种事后准入，即教材出版后由学校审核决定是否进入课堂。然而，教材不同于一般的印刷出版物，其承担着辅助教学、传递国家与民族核心价值的重要育人作用，因此对于教材思想与内容的审查需要有专门的标准。澳门特区政府虽然出台了《出版登记制度》和《法定收藏制度》等法律文本，规定了登记入市要求，但是教材作为非普通出版物，其教育价值的特殊性无法得到保障。对此，应当完善澳门中小学教材准入机制，明确管理主体，完善准入年限、条件、审计和反馈机制，设置合理的准入门槛，保障教材质量。

其次，要建立教材的监督机制。澳门教材监督机制的建立应充分发挥多元主体的参与作用，通过联合各主体力量构建教材质量监测委员会、研制教材质量评价指标、制定教材政策，对各学校教研小组的教材管理工作给予指导和支持。再次，要完善教材的淘汰机制。针对澳门中小学教材选用淘汰于一体的教材管理机制，制定具体、可操作的教材淘汰标准，明确教材审查的时间，定期、及时淘汰在意识形态、价值导向、设计逻辑、教育科学性、知识准确性等方面存在问题的教材。

最后，要建立教材的激励机制。建立澳门本地化教材和校本教材的激励机制，评选优秀教材和精品教材。如澳门教材《品德与公民》获首届全国教材建设奖“全国优秀教材（基础教育类）二等奖”，这不仅肯定了本地化教材建设的质量与效果，同时鼓励了教材编写和出版部门的热情。激励机制的建立可以推动澳门本地教材的市场开发，激发市场活力和教材建设的创新性、主动性，推进教材高质量建设。

（三）提升治理工具效能，优化教材管理方式

治理工具是行政主体实现行政职能的手段，通过治理工具，行政职能得以实现，公共问题得到解决。治理工具根据政府是否直接提供服务可以划分为直接性和非直接性治理工具。这两种治理工具各有优劣，不同治理工具的选择体现着政府参与公共事务的程度，进而影响治理效果。作为一个多元社会，澳门特区政府在教材治理过程中，通过提升治理工具的效能，优化教材管理方式，可以更好把握介入教材建设的力度，形成教材事务治理的新局面。

一是甄别恰当的治理工具，提高教材治理工具的适切性。治理工具本身不会单独运作，需要随情境而定，而工具适切的关键在于是否因循具体的问题情境和社会环境。如在激烈的市场竞争中，政府部门和社会实体间以一种商业契约的形式进行服务交换，不仅有利于激励和引导市场行为，提高服务质量，还有助于减少政府决策成本，提高政策的直接性。澳门特区政府为推进本地化教材开发，2005年与浙江大学签订提供中国读本教材的合同。2007年与人民教育出版社签订提供“品德与公民”教材及多媒体光盘编制服务的合同，此套教材的开发既是澳门新课改之后首套按照《基本学力要求》编写的教材，也是使用面和影响力最为广泛的教材。

二是综合使用多种治理工具，丰富教材治理工具的多样性。新治理（多元主体参与）模式下，政府不再是传统意义上的“指挥者”，而是成为了促进社区和公民共同解决问题的“协调者”。参与式治理模式更加契合澳门特区政府“行政主导、以民为本、公众咨询、合作治理”的管治理念。随着第三方角色在公共事务中的不断加入，政府治理工具愈加丰富，教材治理工具的选择可以根据实际情况，将诸如教材审定制度立法、教育行政部门审查、统一教学大纲、出版社教材发行申请、提供教材审定标准、通过审定教材清单、教材修订管理、民间参与抽查、经济实用性教材优先等直接性与间接性、促进性与抑制性、不同强制程度的政策工具进行组合，发挥其最大效益，实现政策合法性与有效性。

三是创新改进治理工具，提升教材治理工具的实效性。大数据时代信息化技术为政府治理提供了新的路径，政务信息公开、政策咨询网络平台、政府公众号等已逐渐成为公共治理中必不可少的工具手段。政府可积极发挥数字媒介作用，在推进智慧校园、智慧教学、人工智能教育三位一体的智慧教育过程中，实现教材管理数字化。提供诸如电子教案、教学大纲、习题库、线上或线下教学视频等多样化的教学资源，搭建教学平台、学习互动网站、自媒体发布平台，还可以结合立体化教材管理设立学生电子书包，培养学生的自学能力，提高教师反馈指导的效率。

澳门回归20多年来，始终坚守“一国”之本、善用“两制”之利，成功探索出一条基础教育教材建设的实践道路，在爱国主义教材体系构建、本地化系列教材开发、教材落地与推广等方面取得了显著成效，营造出良好的教材治理新局面，促进了教材建设的平稳发展，并得到教育界和社会的普遍认可。未来，澳门特区政府应继续贯彻落实党和国家关于港澳教育工作的重要指示精神，继续坚持“教育兴澳”“爱国爱澳”的施政方针，进一步加强澳门爱国主义教材体系与教材制度建设，深入思考教材国家事权与教育自主权之间的治理边界，既与祖国内地课程教材改革同频共振，又保留澳门作为一国特别行政区的制度特色，为进一步推动澳门课程教学深化改革、促进基础教育提质增效提供保障。

（来源：《广东第二师范学院学报》2024年第2期）

一、引言

在香港国安法落地实施后，香港社会迎来了由乱到治的重大转折并走向由治及兴的新阶段。但香港社会的深层次矛盾依然存在，政治生态不会在短期内有根本改变。随着香港社会“港独”“黑暴”等暴力分裂活动的销声匿迹，如何在教育等领域拨乱反正受到了国家、香港社会和学术界的高度重视。香港特区政府推出旨在加强学生国家认同的一系列教育改革政策后，学术界也就对此展开了研究，并提出了针对性建议。徐淑芹、夏瑛认为，教育管理的特殊性、不同教学语言和资助体系的学校发展不均衡、回归前香港教育的长期去/弱政治化和绩效导向的问责造成了当地教育的特殊性，而这些特殊性又因为利益相关者一直维持，并影响着“人心回归”。张建建议抓住香港维护国家安全法实施这一历史契机，开展国家安全教育工作，顺势对现存的教育问题进行改革，要加强“一国两制”实践教育，引导包括香港同胞在内的社会各界增强对国家的认同，自觉维护国家统一和民族团结。黄元山、郭凯杰和邓颖研认为应从通识教育着手，必须重视通识科教材质量和教师资源的发展，确保学生能够掌握丰富的基础知识并培养正面的价值观。孙扬则从如何推动香港青年正确了解近代中国走过的道路，如何在新中国史框架中书写香港现代历史，如何增强香港社会对现代中国的认同等重大命题，提出了香港历史教育改革的方向。上述学者从各自的专业视角围绕香港教育做了针对性的研究，具有建设性意义。但他们关于香港教育改革的讨论只拘泥于技术层面，即如何改革学科设置、培训师资队伍、增加教学内容和编纂教材等，而没有从更高层次的综合性视角来审视如何完善香港教育体系，使得目前香港教育研究较为松散，缺乏统合。

150多年的殖民历史使得香港形成了有别于内地的区域文化，这种文化性的差异决定了香港教育改革不能完全照搬内地的模式，尤其是在涉及香港青少年国家认同等方面的改革，更不能直接照搬内地思想政治教育经验。但为了促使香港教育能融入国家主体,确保国家的教育主权，其教育又必须与内地形成某种程度上的一致。这就对香港教育研究的理论视野提出了更高的要求，不仅要有关注学生个体的微观视角，更应有地方性文化的中观视角和国家意志的宏观视角。现在国际上常规的教育理论如“多元文化整合教育”、“多元文化教育”和“双语教育”等都存在一定的片面性，往往只关注教育在某一个具体问题上的作用，缺乏对教育改革的整体性论述。钱民辉教授用以解释少数民族教育的“意识三态观”理论，对于拓展香港教育研究的视野，具有很强的参考意义。“意识三态观”理论包含宏观层面的意识形态、中观层面的意识生态和微观层面的意识心态，恰好可以强调意识形态在制度上、政策上和国家认同上的重要作用，强调意识生态在不同社会群体间相互依存的必要性和长远性，以及强调意识心态对每位学生接受教育效果的重要性，这对于香港这样一个有着复杂历史背景和多样化文化族群的地区的教育改革研究是十分契合的。

二、香港教育意识形态变迁

地方教育体系的建立与政治制度和国家权力之间存在着极为紧密的关系。香港教育改革与香港政治制度的变迁存在着密切的联结。在香港历史上，其重大政治制度的变革主要有三次。在这三次重大政治变革下，香港教育的导向也发生了根本性的变革，对香港历史和社会发展均产生了深远的影响。

一是1842年《南京条约》的签订。随着清政府在鸦片战争中战败，香港开始接受英国政府的殖民统治，香港的政治制度也从封建王朝治下的边陲渔村，转变为西方殖民体系中的重要一环，相应地，香港的教育体系也发生了根本性变化。清政府治理下的香港教育是中国传统封建教育的组成部分，根植于儒家思想的私塾教育体系，同时受到封建王朝科举制度的支配。但由于地处中央王朝统治的边缘地带，香港在封建教育体系之下是处于国家教育系统的边陲。相比人文荟萃的江南等地，封建王朝统治下的香港教育无足轻重。而随着英国殖民统治的展开，香港教育开始转轨，并逐渐融入英国的殖民教育体系。1842年，马礼逊教育协会创办的马礼逊书院是英国开始殖民统治后创办的第一所学校，该学校是有着明显传教色彩的教会学校。到1847年，港英政府提出对香港私塾的资助计划，并设立教育委员会。时任港督戴维斯希望通过对学校的资助，来引导香港居民逐步接受基督教思想。1857年香港首部教学规范条例《皇家书馆则例》的颁布，更成为香港教育迈向正规化、现代化的开端。1860年教育委员会改组为教育局和1862年中央书院成立，标志着港英政府对香港教育的直接掌控力不断强化，其已不再依靠教会力量来推动教育发展。随着港英政府对香港教育掌控能力的加强，在轩尼诗总督时期，英语教育的地位被逐步强化。1912年香港大学建校，该大学沿袭了英国本土的高等教育模式，并采用全英文教学，成为英国殖民教育体系在香港落地生根的重要标志。但殖民统治时期的香港教育也有着区别于其他英国殖民地的特殊性，即为整个大英帝国的殖民扩张培养人才，扩大英国在华影响力，并致力于维护英国的国家利益。香港大学建校之初的宗旨即是如此，教育从而成为殖民者输出价值观的一个重要途径。港英政府试图通过英式教育促使中国学生认同英国文化，从而成为其传教士和未来中国官僚阶层的重要组成部分。这一时期是香港教育的初创期，实现了香港现代教育从无到有。由于香港教育的现代化开端是在英国圣公会和港英政府的共同推动下完成的，香港教育体系在创设之初就已经留下了深刻的英国殖民烙印，塑造了香港教育的意识形态倾向。

二是1997年回归前后。随着中华人民共和国政府在1997年7月1日对香港恢复行使主权，香港教育制度也迎来了一系列重大改革。回归前后的香港特别行政区筹委会及特区政府有意识加强教育中的国家认同。早在1996年，香港特区筹委会就提出了课本应根据“一国两制”方针和香港基本法进行修订，随后通识科、公民教育科、中史和德育与公民教育等学科相继设立。1997年颁布的《中学教学语言指引》试图以教学语言改革的方式推动母语教学，以强化学生的中国国家认同。2008年香港语文教育及研究常务委员会则推出了《协助香港中、小学推行“以普通话教授中国语文科”计划》，拨款资助学校推行普教中。香港教育统筹局自2009年开始将原来跟随英国教育“三二二三”学制的三年初中、两年高中、两年预科及三年大学本科改为中国内地普遍采用的三年初中、三年高中及四年大学本科课程。这一时期的香港教育改革更多是在制度性的层面脱离英联邦系统，从而使得其与中国内地更为接近。这一轮的香港教育改革，虽然教育形式上更为接近内地，但改革得不彻底，也为香港教育埋下了隐患。例如当时的公民教育科赋予了学校较大的自主教学权，在香港学校背景多元的情况下，就出现了爱国爱港学校强调国家认同和民族自豪感，而教会学校则将此科作为一种道德修养教育的乱象。同时由于香港教育的功利性倾向，部分学校在教学中大幅压缩公民教育和中史等课程的授课时长，使得教学效果大打折扣。在当时的政治气氛下，香港教育改革受到了反中乱港分子的长期阻挠，并未触及教育的内核，尤其没有在教育内容、教师队伍和教学材料等方面进行根本性改革。在中央的推动下，香港教育开始尝试加强国家认同等涉及教育主权层面的深层次改革。2007年，时任中共中央总书记、国家主席胡锦涛在香港回归10周年之际访问香港时，强调要“重视对青少年进行国民教育”。2011年，时任行政长官曾荫权在施政报告中提出在中小学设立独立的“德育及国民教育科”，更有系统地培育学生国民身份认同。但2012年7月29日的所谓“反国教”游行活动，迫使时任行政长官梁振英宣布取消“德育及国民教育科”3年开展期的规定，中央和特区政府酝酿已久的国民教育被迫搁浅，为反中乱港分子借助教育界力量积累势能提供了可乘之机，对后来非法“占中”和“修例风波”等重大社会政治运动的爆发埋下了隐患。

三是2020年香港国安法实施后。香港国安法的实施使得香港社会开启了从由乱到治走向由治及兴的重要历史进程。香港教育也由此开始拨乱反正，这一时期的教育改革凸显了国家意志。首先，特区政府对反中乱港学生和教师组织进行了整肃。以港大学生会和中大学生会为代表的香港反中乱港学生组织受到重创，其办公场所、经费来源和注册机制都受到严格限制，猖獗一时的“香港学联”也停止运行，学生组织对于教育的影响力逐步降低。长期祸害香港教育界的反中乱港教育团体香港“教协”也得到清理，并于2021年9月11日由特别会员代表大会宣布解散。正如新华社评论文章指出：“香港教育正本清源是一项刮骨疗毒的系统工程，铲除‘教协’这颗‘毒瘤’正是拨乱反正的关键一步。”此外，香港特区修订《国旗及国徽条例》以落实全国人大常委会新修订的《国旗法》《国徽法》相关内容，特区政府在香港各高等院校、中小学广泛开展有关国旗、国徽的爱国主义教育，除新增“学校需每日升国旗及每周举行一次升旗礼”等制度性要求外，蔡若莲等特区政府主要官员更积极表态要求进一步扩大悬挂国旗的教育机构范围。同时，国情、国安教育等各项课程改革也在稳步推进。继将先前饱受诟病的高中“通识教育科”改为“公民与社会发展科”后，初中“生活与社会科”也将改为“公民、经济与社会”，着力加强《宪法》、《基本法》和国情教育、国家安全教育等学习元素。行政长官李家超在上任后的第一份施政报告中也强调，将强化以“多重进路、互相配合”方式，推动学校在课堂内外推行国民教育。他在《施政报告》中提出了推动学校持续检视小学及初中课程，增添国史、国家地理等学习元素；推行“优化学校发展与问责架构”，提高公帑资助学校人员对教育质素的问责精神，落实以全校参与模式完善国民教育；推行联校国民教育活动，率先在官立学校以全校参与和联校协作模式，结合教育局公布的“国民教育——活动规划年历”，推出第一期“心系家国”联校活动系列，纪念国家重要事件的日子，例如国庆日、全民国家安全教育日等，并推动办学团体参与推行联校国民教育活动；加强家校合作，所有公帑资助学校每年为家长举办一项或以上与国民教育有关的活动等具体措施。该阶段的教育改革目前正在进行中，其涉及的范围和深度都远超1997年回归前后的改革。随着各大反中乱港教育组织的溃散，香港教育的政治生态得到了全面改善，中央和特区政府也能集中精力和资源对香港教育制度进行深入改革。但是我们也必须清醒地认识到现有的香港教育制度改革仅是开始，仍需自上而下长期努力。

三、香港教育意识生态困境

教育作为民众最关心的社会性事务，其改革涉及到社会的方方面面，也势必会受到地方文化的长期影响。如果一项教育改革不能够充分考虑当地文化，满足民众的需求，那么其成效必然会大打折扣。因此，香港的教育改革也应考虑本地社会文化的影响。这一点在香港教育改革历史上颇为显著，香港既有社会文化变革主动推动教育改革的历史，也有教育改革因不符合本地社会文化而受到诟病的教训。

首先，港英时期的教育改革中就曾有深刻体现，其中“中文运动”和香港教育改革之间就有着密切的联结。在港英政府长期殖民统治的背景下，香港学生和民众逐步产生文化自觉，在20世纪60年代相继暴发了“天星小轮加价风波”“六七事件”等反抗英国殖民统治的社会运动，激发了香港华人与港英政府殖民统治之间的对抗张力。1967年年底开始，香港大专院校的师生不断发出要求将中文定为官方语文的呼声。1968年1月20日开始的“崇基集会”中，胡鸿烈等爱国爱港知识分子就争取中文官方语言地位和中英文教育平等地位等问题慷慨陈词，以至于时任港督戴麟趾在当年施政报告中表示将尽量使中文获得平等地位。该时期恰逢香港中文大学初创，“中文运动”与香港高等教育改革即香港中文大学的创设紧密相连。区别于作为港英政府政务官摇篮的香港大学，香港中文大学建校之初就怀揣着传承和发展中华文化的愿景。香港中文大学的成立也被普遍认为是港英政府承认中文在教育体系中地位的重要里程碑。社会土壤对于教育改革的重要性不仅在于其能够自下而上地推动改革。同时，如宏观层面的政策制定偏离了社会期待，那么社会土壤将会让改革面临一系列的挑战，甚至面临失败。上文中所述的“中文教育”改革就曾面临着这样的窘境。在爱国爱港政治力量、华人领袖的努力争取和香港青年学生的社会运动驱动下，港英政府最终于1974年颁布《法定语文条例》，确定中文为法定语文。但在殖民统治下，英文在香港就业市场中更具竞争力，以至于1968年至1978年的十年间，香港中文中学的数量从123所下降至104所，学生数量从50596人略增至58548人。同时，英文中学的数量则从223所上升至330所，学生数量从149921人猛增至375470人。因此，香港教育改革在完成国家宏观层面的去殖民化、加强国家认同时，也必须审视具体的政策落地是否与香港社会的实际期待相契合。香港现今的教育体系中残留的一些殖民教育元素，仍被相当一部分港人视为其与国际教育衔接的优势，这也是早前的香港教育改革多次受到质疑的重要原因。例如2012年为适应新学制而出台的香港中学文凭考试（DSE）就在上述方面受到了压力。当时英国大学及院校招生事务处（UCAS）对新中学文凭试的认受度要低于香港原来的会考制度，以至于香港学生入读英国排名前三十位的大学要求变高，部分英国高校甚至不承认文凭试成绩。这使得香港部分家长和教师开始抵触文凭试，认为其相较于更贴近英国教育体系的会考制度是一种退步，从而将子女送往教授A-level等课程的国际学校接受基础教育。类似的抵触心态也体现在教学语言改革中。1997年香港回归之后，当特区政府宣布推进中文（粤语）教学、将英文中学改制为中文中学时，该项措施引起了香港社会的担忧，学校和教师担心教学效果和招生受到影响，而家长们则担心孩子的英语水平下降，造成其社会地位和职业前景的下滑。而“普教中”改革所遇到的挫折，则是与当时反中乱港分子借所谓“粤语危机”来宣传反中、反共思想不无关系，甚至妄称“普教中”的推行已远超教授中文范围，意图使下一代以普通话为母语，亦存在课程“赤化”危机。由此可见，如果宏观的教育政策制定偏离了社会期待，那么其在社会层面是难以被接受的，这也势必影响到国家希望通过教育来提升国家认同等意识形态建设方面目的的实现。

当前香港教育改革在意识生态上所面临的挑战主要集中在国家意志与教育资源之间的错位。尽管香港教育因长期缺乏国家意识而被爱国爱港人士所诟病，但不可否认的是，香港教育的质量又处于亚洲乃至世界先进地位，根据2024年QS亚洲大学排名，香港有5所大学进入前25，国际化水平与学术影响力处于亚洲一流。世界各国包括我国都曾尝试用优质教育资源倾斜的方式，提升部分地区学生的国家认同感。内地西藏班就是这样一个典型的案例，1992年国家教委办公厅印发的《关于进一步加强内地西藏班工作的意见》指出：在内地创办西藏班的根本目的和任务就是要利用内地学校的办学条件和师资优势，帮助西藏培养一批拥护中国共产党、拥护社会主义，自觉维护祖国统一、民族团结，具有初步的科学世界观和较扎实的科学文化知识及一定的劳动技能的建设骨干有效地促进西藏的改革开放、经济繁荣和事业发展。而香港教育资源相较内地大多数地区更具优势这一客观现实，就使得中央难以通过优质教育资源的倾斜扶持政策来提升香港学生对国家的认同感，同类政策甚至会在强化香港教育国家认同的过程中引起香港教育界、学生和家长的焦虑。若不正视这一问题，在香港教育的意识生态层面予以回应，那么在体现教育意识形态的改革进一步推进后，将影响各类学校的招生。尽管在高等教育阶段可以通过扩大非本地学生的入学比例来缓解矛盾。但在基础教育阶段，学生外流势必影响各校的招生，从而影响学校和老师的既得利益。各级学校和教师队伍是意识生态层面贯彻落实教育意识形态的关键，如果他们的工作积极性受到打击，那么改革香港教育意识形态的成效也必然受影响。

宏观层面的政府教育政策制定、中国国家认同的强化以及中观层面的香港社会期望、香港教育发展水平之间存在着紧密联系。教育质量评价体系和市场需求的西方化，势必会在提升学生国家认同上产生消极影响，即教师和学生错误认为成为中国教育体制下的一份子是香港教育质量的下滑。香港教育目前所具备优势的如国际化视野、学术影响力强等，都是在西方式的教育评价体系下取得的，从而使香港师生将西方标准认定为教育质量优劣的主要指标。香港社会对内地教育体系的负面认知，会对学生整体的国家认同产生深刻的影响，从而使得其更容易接受西方式思想并排斥与中国、中央和内地相关的文化符号。同理，香港学校的教学语言长期以英语和粤语为主，其学科教育水平又较内地长期存在比较优势，使得其与内地进行教育交流的欲望较为有限。相对闭塞的文化交流环境在很大程度上使得香港教育，尤其是基础教育呈孤立化的特征，进而使得作为受教育者的学生长期处于对国家无感的教育环境当中。

四、香港教育的意识心态挑战

意识心态作为学生个体微观层面的意识塑造，在学生的学业成绩、文化认同等方面有着突出的意义。意识心态是个体的一种心理状态和意识表达，它在政治上反映着国家的意识形态，在文化上反映着群体特有的意识生态，在意识形态和意识生态的双重作用下形成了自我持久的文化身份。意识心态实质上是对教育心理学和社会心理学的整合，在尊重族群个体心理和文化差异的基础上建立起平等的跨越差异教育学，从而在学生人格养成、情感体验和社会交往方面，运用社会心理学的研究，从班级氛围、师生互动模式、课程学习、文化接触和校园文化等方面探讨适应民族或族群学生学习、生活和成长的环境。近年来，提升香港青少年的文化认同已成为中央、爱国爱港阵营和学术界十分关注的话题，但是以教育改革推动学生的文化认同需要涉及非常具体的问题。除了国家权力推行的意识形态，社会层面的意识生态和学生个体层面的意识心态也会实质性地影响教育改革的成效。与少数民族地区类似，香港的学校教育不仅在于知识的传播，更重要的是承担提升学生国家认同感的责任。

在“修例风波”及其之前的一段时间内，香港学生较低的国家认同在微观层面除了教材、师资等问题外，也与香港教育的教学模式、思维方式等存在密切的关系。以教学模式为例，香港特区政府教育长期强调探索研究和反思思辨。在2022年版的《小学教育课程指引》（试行版）中，教育局就将“全面发展共通能力和探究思维，独立和主动学习”作为小学教育的七项宗旨之一。同时，教育局还将提升思考能力的提问、探究式学习、体验式学习、戏剧教学和小组学习作为培养学生的教育策略。在具体教学层面，提出了加强学习内容与学生生活或兴趣的联系，设计富趣味和具挑战性的学习活动，置身于真实的情境中学习，增加其参与度，增加学生在学习过程中的自主性，让学生从成功经验中建立自信，适时给予回馈、赞赏和鼓励，以正面的评价激发学生的学习，师生之间和学生之间建立良好的沟通关系以及在和谐与关爱的环境中投入学习等内容。在这种教育环境下培养的香港学生，更强调进行所谓的独立思考和反思能力培养，加之香港开放的网络环境，使得香港学生对于国家历史等重大敏感问题有着相较内地学生更个人化的认知。这就在意识生态层面对教育水平提出了更高的要求，传统爱国主义教育常用的说教式、填鸭式教学模式，显然并不适合香港的教育环境，以这样的教育模式在香港推行国情、国安教育存在适得其反的风险。

因此，旨在提升香港学生国家认同的教育改革，应建立在其教育方法是受香港学生认同的基础上，符合香港学生的心理活动和意识表达，并充分尊重香港的教育模式和教学习惯。如爱国主义教育，小学阶段重在开展启蒙性学习，主要通过讲故事和举例子来引导学生认识国家的形象标识，初步萌发和形成爱国的情感；初中阶段重在开展体验性学习，引导学生在历史、人物和事例中体验爱国主义的基本道理；高中阶段重在通过常识性学习，提升知识水平和政治素养，引导学生形成爱国主义的自觉意识和政治认同；大学阶段重在通过理论性学习，增强使命担当，用马克思主义理论和马克思主义中国化理论成果武装学生头脑，引导学生把“爱国情、强国志、报国行”自觉融入到自己的理想奋斗之中。在根据香港实际以内地思政教育本土化作为出发点的同时，通过加强“一国两制”理论体系、基本法和香港国安法等香港特色内容，建立一套在意识心态层面符合香港学生需求的教育方法。

五、结论

意识三态观作为一项综合性的教育人类学研究范式，对建立香港教育理论体系有着重要的参考价值，可以在一定程度上解决当前香港教育研究碎片化的问题，形成香港教育研究的新范式。同时，通过宏观、中观和微观维度的分析，我们也可以清晰地看到香港教育改革的症结在于宏观层面的国家意识形态愿景，在意识生态和意识心态上难以得到有效落实。香港相较于内地更高的教育水平，使得中央难以通过优质教育倾斜的方式加强香港青少年对国家的认同感。香港教育长期以来对学生独立性思考的训练，也使得个体层面的意识心态引导更为困难。因此，为了落实意识形态层面的国家认同，在意识生态和意识心态层面上就应契合香港社会和学生个体的需求。

在这样的现实背景下，香港教育改革的研究就需要统筹兼顾，不能只关注某一具体问题，而是应从宏观、中观和微观层面来综合分析。香港教育正面临在文化的统一性与多样性之间寻求整合的道路，具体而言就是塑造学生跨文化的沟通与理解能力，既能掌握进入外部世界的现代性知识，也能掌握返还乡土社会的地方性知识，使学生成为国家与地方之间关系的编织者。参考费孝通先生在论述“中华民族多元一体格局”中指出的，“一体”的巩固并不代表对“多元”的损害，“高层次的认同并不一定取代或排斥低层次的认同，不同层次可以并存不悖，甚至在不同层次的认同基础上可以各自发展原有的特点，形成多语言、多文化的整体”。香港教育改革作为一项长期性任务，只有能同时兼顾宏观、中观、微观层面的不同需求，才能够真正发挥实效，夯实“爱国爱港”社会基础，促进香港“人心回归”，助力“一国两制”实践行稳致远。

（来源：《港澳研究》2024年第1期）

香港作为一个具有独特历史的城市，其学校公民教育政策呈现出特有的发展脉络。回顾已有研究可见：从概念内涵上来看，围绕广义公民教育概念展开的研究较多，但深入挖掘学校公民教育与青少年国民身份认同间内在联系的研究偏少；从分析视角上来看，选取单一视角的研究较多，但运用综合视角的研究偏少；从研究内容上来看，就事论事的较多，但挖掘历史根源的偏少。本文以香港学校公民教育政策变迁为线索，拟从法律、治理、文化、教育等角度对香港青少年国民身份认同困境成因及出路进行探讨。

一、香港学校公民教育政策问题界定

（一）学校公民教育政策具有法律与政治的双重含义

学校公民教育政策的核心概念是“公民身份”，这一概念具有法律与政治的双重含义。从法律意义上来说，公民身份是由国家法律赋予的。在我国，《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。因此，在法律意义上的公民身份是指公民资格，即“个人在国家中所拥有的正式成员资格。”从政治意义上来说，“只有当一个人拥有公民的权利、尽到公民的责任，他才能称得上是真正的公民。”政治意义上的公民身份聚焦公民的权利与义务。法律意义上的公民资格与政治意义上的公民权利与义务共同构成了公民身份的完整内涵。广义的公民教育就是将具有公民资格者培育成能够主动行使公民权利、履行公民义务的人，即把受教育者培养成为积极自主地享有宪法和法律规定的权利、履行宪法和法律规定的义务的责权主体的过程。

随着全球化进程不断推进，“公民身份”引申出了多层次、多维度的含义。但无论是强调私人领域从属于公共领域的共和主义传统，还是强调个人权利应得到绝对保障的自由主义传统；无论是强调公民认同和公民德行是公民资格所具备的最核心意义的社群主义，还是重视公民德行、认为道德可以强化制度成效的新自由主义，都认为国家始终是公民身份稳定不变的内核，不仅公民之资格由国家宪法赋予，公民的权利与义务也由国家法律具体规定。建基于公民身份之上的公民教育更是以国家为主体实施的一种教育。因此，从本质上来说，公民教育是国家语境下的教育，具有法律与政治的双重含义。

（二）学校公民教育政策与文化教育环境存在双重互动

以教育对象为依据，公民教育系统可以划分为“学校公民教育”与“社会公民教育”两个部分。“学校公民教育”以在校学生为教育对象，以校园为主要的实施场域，实施主体通常是教育主管部门、学校和教师，以规范性的课程、渗透性的课程以及相关活动为主要的教育途径；“社会公民教育”则以社会各阶层人士为教育对象，以社会为实施场域，实施主体通常是政府相关主管部门及非营利组织，以宣传推广性质的讲座与活动为主要教育途径。“学校公民教育”与“社会公民教育”构成了完整的公民教育体系。

青少年阶段是个体发展必经的一个重要时期，人生观、价值观和世界观均在这一时期初步形成，并影响其终身。成年后，受外部环境的影响，个人性格、观念仍会出现一定程度的发展与调整，但相对而言已经趋于稳定。因此，以青少年群体为主要对象的学校公民教育，相较于以社会人士为主要对象的社会公民教育在诸多方面虽然存在着较大的差异，但两者的根本观念及价值基础是一贯的。由此，学校公民教育虽然主要发生在学校，但实质上受到社会政治、经济和文化的影响并对公民社会建设产生重要影响,是一个囊括了法律、政治、文化与教育等众多问题的社会系统问题。

二、香港学校公民教育政策变迁及其特征

（一）殖民时期：“去中国化”

1842年《南京条约》签订后，香港经历了长达155年的英属殖民时期。从整个社会层面上来看，港英政府运用“灌输西方文化习俗，改变传统中国生活方式”“强调香港社会制度的优越性”等一系列“去政治化”手段，刻意淡化整个香港社会的中国情感，其目的是引导民众认同、服从并尊重港英政府的权威。

省港大罢工事件后，港英政府进一步认识到利用学校公民教育实现对青少年的“臣民”式控制的重要性，因此港英政府在公立学校开设“公民科”，并于1953年将其设为公开考试科目，意在向青少年渗透香港和英国的纽带关系，加深学生对港英政府的认同与理解，进一步巩固殖民政府统治的“合法性”。港英政府曾分别在1965年和1967年将中学、小学的公民科改称为“经公科”（经济与公共事务科）与社会科，但课程内容仍以“香港是英国殖民地”为核心。直到20世纪70年代中国重回联合国后，港英政府才停止使用“香港是英国殖民地”这一不合时宜的表述，并在1978年全面实施九年义务教育后逐步放开公民教育的目标，允许学生参与服务性社会工作，但事实上这仍属于社会参与而非公民权利与义务。

殖民时期香港学校公民教育政策的目标是严重扭曲的，完全回避了基本的公民责权主体教育，以“服从”为核心，实质是通过“去中国化”“去政治化”等殖民教育破除香港青少年对国家的认同并淡化对祖国的情感。

（二）过渡时期：回避与缺位

1984年12月19日，中英两国联合签署《中英联合声明》，宣告香港正式进入回归前的过渡时期。然而，“对于香港未来政治制度的构想与安排，中英两国政府在当时存在很大分歧”78。港英政府仍力图在统治的最后阶段保全自己的权威，以期在香港主权回归前实现自身利益最大化。过渡时期出台的学校公民教育政策也体现了这一思想。

港英政府课程发展委员会在1985年颁布的《学校公民教育指引》（以下简称“八五指引”）将学校公民教育界定为“将个人培育成有高尚道德，而又能促进个人与政府和社会关系的教育”，主张在香港中小学以“渗透”的方式推行学校公民教育。这是殖民时期港英政府首次明文允许学校进行政治性教育。尽管“八五指引”加入了民主参与的相关内容，但对民主、民权、主权回归等重大问题依旧避而不谈，事实上“仍然继续执行民族疏离课程”。在舆论压力之下，1996年7月港英政府颁发了新的《学校公民教育指引》（以下简称“九六指引”），试图修正“八五指引”的不足，尝试从主权国家和世界格局入手重新定义香港公民，提出公民参与的思想。“九六指引”主张“学科渗透”“独立科”和“综合科”三种模式并行，以“公民价值观”“公民环境”“公民经验”三个面向为概念架构，并进一步提出“公民学习不应只有认识到国家，也应该认识到不同地区与其他世界。除了国家认同之外，认识到香港是世界的一部分也是同样的重要。”然而，“九六指引”一方面引申出家庭、社区、地区社群、国家社群、国际社群等五个认同层次，相对弱化了国家认同的培育；另一方面则提出知识、反思、行动、价值、态度、信念、能力等七个维度，但对学校公民教育的核心—青少年国民身份认同建构却避而不提。尽管过渡时期的“八五指引”与“九六指引”回应了香港社会及教育界对学校公民教育政策的呼唤，但二者在形式上均强调兼容并包，没有切实考虑到香港将要回归中国的现实，也并未对香港青少年即将面临的身份质变作出应有的政策回应与实践调整。可以说，香港学校公民教育政策对青少年国民身份认同建构需求的回避以及国民教育的缺位，在一定程度上导致了过渡时期香港青少年的国民身份认同水平低。

（三）回归初十年：淡化与错位

1997年7月1日香港主权回归中国，标志着香港正式从过渡时期进入了“一国两制”时期。香港回归中国后香港社会发生了翻天覆地的变化。与主权回归直接关联的是港人在法律上获得了中华人民共和国合法公民身份，依法享有公民权利并履行相应的公民义务。

1998年，香港青年事务委员会发布了题为“青年公民意识调查与道德价值”的研究报告。报告中指出，在参与调查的965名10－24岁的香港青少年中，有88.2%的受访者表示对香港有归属感，原因主要是“土生土长”；45.6%的受访者表示对中国有归属感，其中曾在内地居住的受访者占比较高；另有54.3%的受访者表示对中国没有归属感，主要原因是“对内地缺乏认识”。可以看到，相较于过渡时期，香港青少年的国民身份认同随着主权回归得到了一定程度的提升，但仍有超过半数的受访青少年对于国民身份缺乏认同感。香港青少年的国民身份认同建构迫在眉睫。

然而，由于“急需处理亚洲金融风暴、禽流感暴发、八五万建屋计划令楼市大跌、争取居港权等问题，国民教育并未上升到一个重要的政策日程”。这一时期，香港学校公民教育政策发展仍是以过渡时期颁布的“九六指引”为指导精神，以学校公民教育课程框架的细化及教学内容的发展为主。2001年香港教育署颁布《学会学习：课程发展路向》报告书，主张要通过德育及公民教育、从阅读中学习、专题研习以及运用咨询科技进行互动学习四大途径来促进香港青少年学会学习。2002年的《基础教育课程指引》则进一步将“国民身份认同”与“坚毅”“尊重他人”“责任感”和“承担精神”并列为五个首要价值观与态度，并从家庭、邻里、地区、国家民族、国际五个基本范畴出发，培育学生的公民意识。这与“九六指引”一脉相承。尽管回归初期的香港学校公民教育政策开始认识到青少年国民身份认同建构的重要性，但从学校公民教育课程体系的具体内容来看，青少年的国民身份认同在实践中仍未受到足够的重视。这一时期的公民教育着力强调普适的“应然公民”和区域的“香港公民”，让学生淹没在普适的公民价值观和狭隘的本土信念中，唯独最为重要的“富于九七时代特色、一国两制下的香港中国公民却统统失去了踪影”。

（四）最近十年：改革与冲突

随着内地与香港融合的深化，香港青少年国民身份认同问题得到了中央和香港特区政府的高度关注。2007年6月30日，时任国家主席胡锦涛访港时表示：“要重视对青少年进行国民教育，加强香港和内地青少年的交流，使香港同胞爱国爱港的光荣传统薪火相传。”2008年，香港教育局在《新修订德育及公民教育课程架构》中要求学校要进一步加强国民教育。同年4月，策略发展委员会国民教育专题小组发表的题为“香港推行国民教育的现况、挑战与前瞻”的报告指出：“国民教育是一种围绕国家及建立国家观念的教育。透过国民教育，使每一个国民成为能遵守国家法律、能照顾国家利益、能担负国家命运的人。”

随着2008年北京奥运会这一国家盛事的顺利举办，香港青少年的民族自豪感及国家认同度均趋向稳步增长，青少年国民身份认同建构进入关键时期。2010年至2011年的“特区政府施政报告”进一步提出要设立“德育及国民教育”科目，并建议将此设为必修科，要求小学于2012－2013学年开始推行，中学则于2013－2014学年开始推行。2011年5月，政府正式推出《德育及国民教育科课程指引（小一至中六）咨询稿》（以下简称“咨询稿”），旨在“透过持续学习，加深学生对祖国的认同及对国民身份的自豪感，并以价值观和态度为导向，帮助学生养成良好的品德和国民素质，从而丰富生命内涵，确立人与家庭、社群、国家及世界范畴的身份认同。该咨询稿的颁布拉开了香港学校公民教育政策由公民教育转向国民教育的序幕，将国家认同及国民身份认同置于首位，表明其他层次的认同均应建立在国民身份认同的基础之上。这标志着香港学校公民教育政策的重心从普适性的多层次身份认同建构转向了定位准确的国民身份认同建构，青少年国民身份认同建构在学校公民教育具体实践中的核心地位得以明确。

然而，国民教育政策的改革遭遇了严峻的挑战。2012年4月30日香港教育局正式接受课程发展议会提交的《德育及国民教育科课程指引（小一至中六）》后，超过9万市民（包括学生、家长、教师等）走上街头参加民间反对国民教育科大联盟发起的游行，要求政府撤回“指引”。迫于压力，香港教育局于2012年10月8日宣布“永久搁置”该“指引”。至此，香港青少年国民身份认同教育进入了相对停滞的阶段，相关政策均退回到了2008年制定的课程框架内。香港青少年国民身份认同不仅没有进步，甚至出现明显下滑。在2010年中央政策组展开的“香港年青人口的社会态度”调查中，62.9%的15－29岁受访者、68.4%的20－29岁受访者认同自己的“中国人”身份；但近些年接连出现的社会群体性事件的参与者呈现出明显的低龄化趋势表明，香港青少年国民身份认同问题变得十分严峻。

三、香港学校公民教育政策面临的困境

（一）法律困境：弱化“一国”

1997年7月1日，随着中国对香港恢复行使主权，一国两制政策开始实施，《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）生效，并正式纳入中国法律体系中。“作为《中国宪法》以下的全国性法律，对香港而言，它享有高于其他当地法律的地位，以成文法的形式取代之前不成文宪法体制。”6然而在香港学校公民教育政策演进的过程中，基本法教育仍显不足，具体表现在两个方面：

其一，学校公民教育政策内容中基本法精神体现不足。《基本法》是“一国两制”政策实施的法制保障，基本法精神理应成为香港学校公民教育政策的核心依据。然而，无论是“八五指引”还是“九六指引”，均建构起以“个人、社群、社会（香港）、国家、世界”五个层次为核心公民教育框架，并沿用至今。五个认同层次的架构实质上用泛化的公民身份认同概念相对弱化国家认同的重要地位，未突出青少年国民身份认同建构的重要法律意义，对《基本法》的“一国”精神体现不足。

其二，学校公民教育课程中基本法教育不足。《基本法》是青少年正确认识并理解“一国两制”政策的重要载体。纵观回归后的香港公民教育课程，与基本法教育相关的内容十分匮乏，而现有的基本法教育主要依靠办学团体的自主意识，无论是授课时数还是内容均缺乏统一规划。尽管在2016年12月香港课程发展议会重新修订并通过的新《中学教育课程指引》中明确要求“全港中学须在初中的三年内，预留至少十五个小时教授《基本法》，学校可选择在不同科目或课外活动安排，并须自我检视施行情况”，但这一要求仍显不足，且仅限于初中，高中阶段没有统一的课时要求，基本法教育在实践中的落实空间仍十分有限。这导致香港青少年对《基本法》以及“一国两制”政策的理解严重不足，缺乏对《基本法》的全面认识，也使得青少年更易被别有用心的政客摆布利用。

（二）治理困境：行政中立

随着“一国两制”政策与《基本法》的实施进入常态，外部势力也更容易抓住政策实施的薄弱环节，使香港社会出现冲突。当前，非正常的政治活动已经进入香港的大、中、小学校园，有愈演愈烈之势。对此，教育主管部门肩负着重要的监管职责。然而，香港教育主管部门坚持“政治与行政二分”原则，把国民身份认同教育模糊处理为政治问题，在实施学校公民教育中的主要态度是“行政中立”，具体表现在两个方面：

其一，以妥协解决分歧。香港课程发展议会2014年6月推出的《基础教育课程指引》提出了公民教育课程架构，并将国民身份认同与“坚毅、尊重他人、责任感、承担精神、诚信以及关爱”六种价值观并列，申明公民教育“并非要强加对国家的情怀于学生身上”，以此平息各方争议；另一方面，在国民教育政策推行与民众意愿存在冲突时，选择妥协策略而非协调沟通，导致政策发展出现倒退，更使得教育主管部门在政策制定中不断丧失话语权。

其二，以中立应对纷争。当前香港社会出现了较为明显的分化：一方面大部分爱国爱港人士积极支持“一国两制”政策的实施与推进，乐见内地与香港的融合发展；另一方面一小部分人试图冲击《基本法》，打破“一国两制”的平稳态势，搅动社会局势。这一股政治化浪潮甚至渗透到香港中小学，并体现为近期香港政治社会运动的低龄化趋势。然而，在港独势力由大学生发展至中学生并大肆侵校之际，香港教育主管部门并未及时作出积极正面、立场坚定的回应，也并未回应社会呼吁，颁布相关指引遏制不良影响。这是当前香港公民教育政策陷入被动困境的重要原因之一。

（三）文化困境：去殖民化未完成

香港是一个多元文化的社会，东西方文化在此交融，这与其殖民历史密不可分。“港英政府通过对香港社会意识形态的倡导和对某些媒体的授意，把社会矛盾产生的根源归咎于民族主义与社会主义、资本主义意识形态的对立，同时通过把香港的现代化发展与当时内地相对滞后的乡土景象相对比，前者代表发达开放的‘我们’，后者代表落后封闭的‘他们’，从而把民族主义和殖民主义之间的对立进行多次转译，创造出新的香港本地意识”。正是这样潜移默化的殖民政策完成了殖民时期香港民众的臣民身份建构。“去殖民化”是每一个主权国家必须要展开的关键工作，对带着百余年殖民历史留下的英式烙印的香港而言也不例外。香港的“去殖民化”仍任重道远，具体体现在两个方面：

其一，当前香港社会的许多方面仍体现着殖民时期保留下来的特点。民众不仅对殖民历史仍未有足够深刻的认识，而且对中华民族上下五千年历史与改革开放后腾飞的新中国也尚未建立深厚的情感，这使得“去殖民化”困难重重。只有让香港民众从根本上正确认识自己的民族与国家，正确认识迈入21世纪的中国日益强盛，才能彻底拆除殖民时期统治者为了更好的稳固权威所建构的臣民式身份认同。

其二，回归后的香港面临着内地快速发展所带来的压力。香港民众认识到“香港的政治经济都好像愈来愈依靠大陆”“在面对内地城市以及同胞强而有力的竞争时，很多香港人感到焦虑”。可以说，香港回归前后与内地经济发展之间的落差导致了这种焦虑困惑，而香港逐步拉大的贫富差距则强化了这种焦虑。经济收入中下的香港普通民众并未切实感受到主权回归给他们生活带来的益处，同深圳、广州等地市民的收入大幅度增长相比感觉自己的收入下降了。除此之外，香港青少年对中华历史以及改革开放后中国的腾飞认识不足，加之信息化社会下西方各种思想浪潮的席卷，使得当前香港社会，特别是香港青少年的“再中国化”缺乏一个稳固的立足点。这也在一定程度上影响了香港青少年对祖国的情感归属和国民身份的认同。

（四）教育困境：国民教育缺失

追根溯源，当前香港青少年国民身份认同危机是香港学校公民教育的片面性所导致的，是香港现行学校公民教育政策中国民身份认同教育缺失的必然结果。这与香港学校公民教育政策的出台和实施过程密不可分，具体表现在两个方面：

其一，英式教育遗留问题成为公民教育政策推行的阻碍。当前活跃在香港各领域的精英人士大多是在香港回归前后的学校公民教育下成长起来的，其中不少人国民身份意识淡薄。一方面，这一代人已成为香港司法、行政、教育以及社会各行各业的骨干，在施展才华的同时，他们有意无意把泛世界公民意识、狭隘的本土保护主义和历史虚无思想折射到工作中。其中部分人员有可能在学校公民教育政策推行所涉及的各个领域，以“精英”的身份对国民教育政策出台进行阻碍。

其二，校长、教师及家长的个人意志成为公民教育政策实施的不确定因素。一方面，校长与教师的个人意志深刻地影响着公民教育政策在学校的具体实践，当前香港一线教师多是在过往不健全的公民教育下成长起来的，因而是影响香港国民教育政策落实的重要因素；另一方面，这一代人也进入了组建家庭孕育后代的年龄阶段，可能会以“家长”身份阻碍学校公民教育政策的推进和实施，进而影响香港青少年的国民身份认同建构。

四、香港学校公民教育政策改进的路径

（一）秉持法律：坚持主权，依法推进

在我国的法律体系中，同属一个主权国家内的国民才能被称之为“公民”。行使公民权利、履行公民义务于法有据，因而公民教育也必然是建立在“一国”基础之上的。若不承认这一基础，便不具备公民资格，以国家为语境的公民教育也就无从谈起，学校公民教育更是如此。

《基本法》起草人之一肖蔚云教授曾明确指出:“一个国家与两种制度之间并不是绝对平衡的。如果只讲高度自治、港人治港，而不讲一国，不讲国家的统一主权和领土完整，这就是两国两制，也不是一国两制。一国是前提、基础。”中央政府通过《基本法》授予了香港包括行政权、立法权以及司法终审权在内的一定权利，但香港的主权属于中国，且全国人大常委会享有对全国性法律包括《基本法》的解释权。香港是“高度自治”，但绝不是“绝对自治”。因此，“一国”的基础不仅是需要明确的，更是需要强化的。从法律上看，当前必须理直气壮地按照《基本法》加强体现国家主权的国民教育，不给港独留下任何的法律空间，同时也不偏废体现香港地区性公民教育的内容。

在彰显基本法精神的基础上，应进一步明确并加强公民教育中的基本法教育内容。切实加大基本法教育的力度，逐步增加课时要求，并将课时要求推进到到高中阶段，完善基本法教育课程框架及教学材料，着力提升香港青少年对基本法的理解与尊重，做到知基本法、懂基本法、遵守基本法。

（二）加强行政：据守底线，积极应对

邓小平在1984年的讲话中曾指出：如果回归后有人试图“把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。”这一观点明确了香港行政体系应该据守的底线，即维护国家的主权与统一。

“反国教”风波后的公民教育政策退回到2008年修订的课程框架内，意味着在过去的8年间香港公民教育政策中的国民身份认同始终停留在“不强加国家情怀”的阶段。当前港独势力抓住公民教育课程架构中的漏洞，瞄准中小学校校园，企图以朋辈影响“强加港独情怀”给广大香港青少年。无论是“学生动源”组织的港独侵校，还是“青年新政”的宣誓辱华事件，都已然触碰了国家主权底线。相关主管部门应予以严正的回应与处理。香港教育局有必要依法据守底线，明确遏制港独等违反《基本法》的现象入侵中小学校园。

“一国”问题在香港公民教育中不应留有探讨的余地。

同时，也应客观分析当前香港年轻一代的身份认同危机的实质，积极调整香港中小学公民教育政策及课程体系，突出青少年国民身份认同在当前香港社会稳定发展以及青少年健康成长中的基石作用。

（三）立足文化：传承历史，舆论引导

随着全球化进程加剧，公民身份的含义以及公民教育的内容的确呈现出多元化趋势，且展现出一种兼容并包的特征，但国家认同始终是公民教育不变的内核。实际上，追求国家认同并不意味着否定差异认同。

作为公民，既要尊重社会文化的多元性，也要明确文化多元性维持的前提是对共同体的承认。即使是在多民族国家，对多元文化及价值观的尊重仍须建立在国民身份认同之上。因此，对于拥有百余年殖民历史的香港社会而言，在尊重既有文化传统的同时，更应该正视“去殖民化”的艰巨任务。

如何将中华优秀文化更多地传递到香港社会中去，为“再中国化”寻找立足点是当前迫在眉睫的问题。具体可从传承历史与重视舆论两方面展开：其一，切实有效地继续加强中华民族历史文化教育，配合学校公民教育政策实施，加快“去殖民化”进程，拓展文化交流的广度，使青少年有更多的机会通过文化交流在认识中国历史的同时，全面了解新中国的发展成就，为“再中国化”确立基点。其二，明确信息化社会下文化发展与传播的新特点、新形式以及社会舆论的双向作用。不仅要重视青少年在社交网络等自媒体渠道的自我表达，精准了解香港青少年的思想态势；更要加大对社会舆论的有效引导，通过青少年群体中最具有影响力的媒体平台传播积极的理念与价值观。

（四）厚植教育：遵循规律，润物无声

无论是基本法精神的彰显、教育主管部门的积极应对还是民族文化的传承与新媒体的介入，都要通过公民教育过程转化为个体的思想与行为。因此，公民教育是建构香港青少年学生国民认同最根本的途径，具体可从以下四个方面展开：

首先，明确国民教育的核心地位。从香港回归前后公民教育的沿革发现，国民身份认同教育在香港公民教育政策中一直处于缺位状态，其严重后果日益显现。回归后20年有人公然提出港独口号，港独活动甚至堂而皇之进入到大、中、小学。当前香港公民教育政策到了必须修改的时候了，需要把国民教育作为公民教育的重中之重，明确国家认同和国民身份认同在公民教育政策中的定位。国民教育和国民身份认同作为公民教育核心和基础性内容，不容质疑，不容弱化。

其次，优化公民教育课程体系。改变过往将“国家”层次与“个人、社群、社会、世界”并列的政策框架，将国家民族认同放在首要地位；改变过往将“国民身份认同”与其他价值观并列的表述方式，明确“国民身份认同教育”在公民教育课程中的根基地位，在国家认同的基础之上进一步明确合格公民的诸多要素。

再次，优化公民教育师资培训。教师作为教学的主体，在公民教育政策实施中居于举足轻重的地位。规范香港中小学教师岗前培训及继续教育中国民教育内容是当前公民教育政策调整的重要一步，也将是最为艰难的一步。一方面，香港公民教育政策应改变将敏感性议题交给学校及教师讨论的做法，在提供多样化的公民教育素材及案例的基础之上，进一步明确教师应如何理解素材、如何解析案例；另一方面，在教师的岗前培训及继续教育中，应增加并明确公民教育的组织形式与方法，协助教师更好地将公民教育内容落实到课堂之中。

最后，优化公民教育实践活动。当前，香港教育局支持鼓励各阶段的学校与内地学校建立姊妹学校，加强学校、教师、学生乃至家长的交流，希冀通过这些交流更好地促进香港与内地的融合。这些活动取得了相当大的成效，但从文化交流活动到文化认同还有一段路要走，需要大力推动从“知道中华文化是什么”的认知取向向“为中华文化而自豪”的情感取向转变。在香港与内地发展速度落差明显的背景下，香港民众感受到来自“兄弟姐妹”的巨大压力，对“自家人”的身份产生疑问与困惑。如果对这一矛盾的情感认识不够深刻，就难以在公民教育中真正体现香港与内地的情感融合。对香港青少年儿童而言，香港的国民身份认同教育不仅需要“认知取向”，也要立足于中华文化认同的“情感取向”，需要从两地一衣带水的深刻情感出发，向青少年传递“家”的温暖与温度，将青少年融入到共甘苦的“家”的意识之中。

（来源：《复旦教育论坛》2017年第4期）

香港历来比较重视青少年教育，取得了显著成绩。特别是香港高等教育在国际上享有盛誉，香港大学、香港中文大学等在世界大学排名中均居前列。然而，近年来香港社会矛盾比较突出，发生了多起重大的社会运动。在这些社会运动中，香港青少年成为了“主力军”。更有甚者，一些激进分子还成立了激进组织，宣扬分离主义思想。在2016年香港立法会议员宣誓过程中，新当选的青年议员梁颂恒、游慧祯竟妄改誓词，加入反对“祖国大陆”的字眼。这些社会现象反映出部分香港青少年在思想认识上出现了偏差甚至错误。那么，为什么在回归祖国之后成长起来的一部分香港青少年会形成错误的思想认识，甚至少部分香港青少年会成为反对内地的“急先锋”?一个重要原因就是回归以来香港对青少年的思想教育出现了一些问题。针对香港青少年思想教育体制的改革势在必行。

一、缺少国家认同是香港部分青少年面临的一个突出问题

近年来，香港青少年频繁参与社会运动，不仅增添了香港社会的对立化情绪、加重了香港社会的泛政治化氛围，而且在一定程度上割裂了香港与内地的天然联系。这反映出一部分香港青少年对国家、对香港与内地的关系等存在错误的思想认识。民调显示部分香港青少年缺少国家认同

香港青年事务委员会在1998年的一项研究中发现，在受访的965名10－24岁的青少年中，有54．3%的受访者对国家没有归属感。香港青年协会在2002年一份调查报告中发现，两成六的受访者表示对《香港基本法》完全不了解，五成受访者表示不会唱国歌。香港回归初期，特区政府错过了推行国民教育的良好时机。国民教育缺失的后果之一便是香港青少年对国家认同度较低，而对香港本土的认同则相应上升。2015年特区政府中央政策组委托香港中文大学亚太研究所对15－35岁的香港青少年进行了民意调查。结果显示，约有45%的受访者认同自己是“香港人”，有39%的受访者认同自己是“香港人，但都是中国人”，有11%的受访者认同自己是“中国人，但都是香港人”，约5%的受访者认同自己是“中国人”。同期香港大学“民意研究计划”的调查显示，认为是“香港人”的约占四成，认为是“中国人”的仅约占两成。从这两项调查结果可以看出，至少四成受访者认为自己是“香港人”，远多于认为自己是“中国人”的受访者，反映出相当一部分香港青少年缺乏对国家的认同。

同时，香港不受管制的媒体生态与错误的社会舆论导向，对香港青少年产生了消极与不利影响，造成许多青少年对特区政府与中央政府的不满情绪上升，而更加倾向于认同与支持泛民主派宣扬的民主、人权与普选等理念甚至“港独”主张。例如，因泛民主派长期操弄社会舆论，使泛民主派在香港青少年中有较高的支持度，据2015年一项对15－35岁的香港青少年的民意调查发现，有42．3%的受访者称支持泛民主派，只有5．3%的受访者表示支持建制派。2014年在香港政改争议愈演愈烈之际，在反对派的支持和怂恿下，香港青少年成为了反对派发起的“占中”事件的主力军。受不良社会舆论的误导，香港青少年对国家的认识出现偏差，缺乏归属感，增加了排斥感。2015年1月，香港智经研究中心委托香港中文大学亚太研究所的一项调查结果显示，受访的香港青年中，有64．7%不愿意到内地就业工作，问其原因，其中“对内地法治欠信心”者居首位，其次依序是“不习惯内地生活”“对内地社会有负面印象”和“内地生活品质差”。同时，香港青年协会公布的一项调查显示，香港青年对国家的身份认同感进一步降低，认同自己是中国人的比例从2007年的92．8%大幅下降到2014年的62．6%，同时关注中国发展和中国历史的人数也在下降。

部分香港青少年歧视内地的情绪上升

由于缺乏国家认同，一部分香港青少年试图割裂香港与内地的联系，他们多次发起社会运动，不仅歧视内地游客，挑拨两地民众的关系，而且反对香港与内地的经济融合。为促进经济发展和增加财政收入，香港特区政府自2003年起推出内地部分城市居民赴港自由行。自由行开通以后，内地游客赴港人数大幅增加，为香港旅游业、零售业等带来巨大商机。不可否认，内地游客的大量涌入和个别游客的不文明行为对香港居民的正常生活的确造成了一定的影响，但部分香港青少年以此为借口，夸大内地游客对香港的负面影响，攻击和谩骂内地游客，制造两地人民的对立情绪。例如，2012年9月，示威者在光复上水站事件中喊出“中国人滚回中国去”的口号;在2014年2月的所谓“驱蝗行动”中，反内地团体对遇到的内地游客当面做出言语侮辱和挑衅，指骂内地游客为“蝗虫”，高呼“滚回去”;2015年3月，以香港青少年为主体的“热血公民”“本土民主前线”等掀起反水货客运动，多次围堵扰袭内地游客，冲击店铺、阻挠巴士、翻查游客行李、辱骂踢打游客和路人等。香港青少年中的少部分激进分子还指责特区政府开放内地移民、自由行，严重造成香港的“中国化”。

香港融入国家发展战略有利于香港经济发展、改善民生，但一部分反对者过分夸大两地融合对香港带来的负面影响，声称两地融合将使香港被内地“同化”，“一国两制”会变成“一国一制”。在这种错误的舆论导向下，部分香港青少年掀起抗议活动，阻碍香港与内地融合。广深港高速铁路香港段（香港高铁）工程、港珠澳大桥、新界东北发展等有利于促进香港与内地特别是与珠三角地区融合的重大工程，都受到部分香港居民和青少年的激烈反对。

激进本土主义思想在部分香港青少年中蔓延

香港青少年思想教育体制的弊端不仅造成部分香港青少年缺乏国家认同，歧视内地，更为严重的是，少部分香港青少年开始走上激进本土主义路线，片面强调香港优先，甚至产生了宣扬“港独”的分离主义主张。践踏国旗，称颂港英殖民统治。香港的一些激进青少年屡次公开打出港英旗帜或“龙狮旗”，如在光复上水、反水货客、“七一”游行等运动中，均有示威者挥舞“龙狮旗”。个别激进分子甚至公然侮辱国旗、军旗，如2013年底激进组织“香港人优先”擅闯驻港部队，焚烧“八一”军旗;2015年10月，激进分子在香港地铁站挥舞“龙狮旗”，煽动群众践踏国旗，阻止内地游客乘坐地铁。另有激进分子提出支持殖民统治言论，如在2014年12月17日英国下议院外交事务委员会举行的听证会上，两名曾经参与“占中”的香港大学生竟“呼吁”重启《南京条约》。建构激进本土主义论述。香港大学学生会刊物《学苑》大肆宣传分离主义思想，鼓吹“本土自决”，已经成为传播激进本土主义言论的一面“旗帜”，他们故意割裂香港与中国的联系，鼓吹以香港为本位的历史观和香港人优先，意在为“去中国化”、“港独”提供理论基础和思想准备。更为甚者，2016年3月中旬《学苑》发表《我们的2047》一文，明确提出“香港独立”诉求，主张在2047年前香港成为“受联合国认可的独立主权国家”。香港部分激进青少年纷纷成立“港独”组织。以“港独”为目的的香港青少年激进组织有“热血公民”“本土民主前线”等。特别是2016年3月28日一批香港青年学生成立“香港民族党”，以推动“香港独立”运动、最终建立“香港共和国”为目标;2016年4月10日，“香港众志”宣布建党，计划在十年内推动“公投”，而“港独”是“公投”的选项之一。行为偏激、暴力。在香港青少年参与的社会运动中，屡有发生打、砸等暴力行为，但更具有典型意义的标志性事件是发生在2016年农历新年的旺角骚乱。2016年2月8日，因不满香港食物环境卫生署取缔无牌熟食小贩，“本土民主前线”等人通过社交网站呼吁民众晚上至九龙西旺角捍卫旺角夜市。示威者蒙面攻击警方，引发严重的暴力冲突事件。2月9日，特区政府将事件定性为“暴乱”。

二、香港部分青少年缺少国家认同的原因

港英时期殖民教育的影响未完全消除

香港的教育体制深受英国殖民统治的影响，西方价值观念根深蒂固，对中国历史和文化的认知和认同比较缺乏。然而，这一现象在回归后没有得到根本改变，对香港教育的影响依然存在。

1．港英时期的教育政策在回归后仍得以延续

英国对香港长达一百五十余年的殖民统治，既给香港带来了西式的现代化教育体制，也使香港居民在思想上普遍接受了西方价值观念。港英殖民教育的目的就在于培养亲英势力和灌输“去中国化”思想。港英当局在教育语言上“重英文轻中文”，标榜英语的优越性和精英地位，通过英语语言本身塑造香港居民的英国文化主体性。尤其是1967年后，港英政府调整教育方针，投入大量资源创办英文公立学校，开始从文化上割裂香港和祖国内地的关系。特别是港英当局为每一位学童提供关于“英国人的理想与习俗”的基本教育，打压中国历史文化教育，压制华人私立学校。另外，港英当局有意割裂历史，在中国历史课程中大量删减介绍近代中国的内容，中国历史课只讲到辛亥革命，造成香港数代人对中国历史认识与了解的严重缺失。英国的长期殖民统治形成了香港特殊的政治文化，英国殖民统治的标志、符号象征在香港回归后依然遗留下来。当前香港青少年教育出现与面临的种种问题，在某种程度上是香港受殖民统治历史的后遗症，不是短期内所能改变的。

然而，香港回归后，特区政府基本上仍然延续了港英殖民统治时期的教育政策框架与内容。虽然特区政府在后来的教育改革中对中小学生推行德育和公民教育，意图在于加强中小学生的国家认同，但仍延续了西方的政治文化价值观念。

2．高等教育西化现象比较突出

高等教育是香港教育体系中西化程度最突出的领域。高校教师绝大多数接受过西方教育，较少来自内地。高校教材大多与国际接轨，普遍采用西方的教材。教学语言以英文为主，同时强调高校自治与学术自由。香港个别高校甚至对宣扬抗争言论或者分离主义思想的言行大开绿灯。如香港大学法学院将赞扬“占中”行动、“没有破坏法制”的文章列为指定读物，学院负责人还为这一行为进行辩护;香港大学“民意研究计划”经常配合泛民主派进行倾向性民意调查。

国民教育体系未能及时建立

与西方价值观在香港教育领域盛行相对应的是，国民教育在回归后迟迟未能推行。国民教育的缺失，导致部分香港青少年的国家认同度较低，并为本土主义思想的滋长提供了土壤。

1．特区政府错失了在回归初期推行国民教育的良好时机

国民教育是一种集体认同的过程，关乎如何在属于同一个国家的群体中，建立一种“我们”的意识。在这一过程中，个人会意识到他跟属于同一国族的人的共同特征，从而建立族群的凝聚力和对国家的承担精神。在回归前，港英当局为了实行有效的管治，长期在香港的学校教育中避谈国家和民族，使得大部分在港出生的华人对自己国家和民族的认同感十分薄弱。

一个人的身份决定于他的国民身份，民族主义和爱国主义不仅对人的国民身份及归属感的形成十分重要，而且对一个国家凝聚力的形成、国力的增强也非常重要。在回归以后，绝大多数香港居民成为中国公民。然而，对于这一新的国民身份的认同和接受，并非旦夕之间就能实现，还需要经历一个较长的国民教育过程。在临近回归前，曾有香港人士建议在1997年后学校公民教育应认真处理公民权责教育及民族教育;香港教育工作者联会（教联会）也建议学校的公民教育应着重于为学生建立一个新的国民身份。但是，特区政府并未重视这一建议，错过了在回归初期对青少年推行国民教育的良好契机。

2．特区政府推行国民教育步履维艰

为推行国民教育，提高香港青少年的国家认同，特区政府采取了一定的措施，但在教育实践中，落实起来很困难。2008年特区政府推动在香港中小学推行用普通话教授中国语文课，受到部分家长和民众的不满和反对，引发废粤争议。2012年特区政府开始在中小学推行德育与国民教育科教学，但被部分香港民众质疑为“洗脑”，引发反德育及国民教育科运动。反对者以捍卫“言论自由”“思想自由”等所谓香港核心价值为由，举行据称多达10万人的示威游行。最终，特区政府做出重大让步，宣布搁置国民教育课程。近期特区政府提出中小学生应当学习认读简体字，再次引发社会争议。反对者将学习普通话、简体字等为泛政治化，声称简体字“入侵”将会取代繁体字地位，港人的惯常生活方式和文化将受到粗暴破坏，倾覆香港“主流”。

特区政府不仅在国民教育方面推行不力，而且一些教育改革还出现了偏差。如2000年香港教育局取消中国历史课在香港中学的必修课地位，进一步影响了香港学生的中国历史教育，造成香港青年学生缺乏正确的历史观与国家观，缺乏对国家的认同，缺少爱国情怀。

舍堂文化影响了部分青年大学生的政治倾向

舍堂，即内地大学中的学生宿舍。但之所以叫“堂”（hall）而不是宿舍，是因为在香港各大学的“全人教育”理念中，舍堂不仅是学生住宿的地方，更是大学生课堂之外价值观形成的重要场所。舍堂的这种功能传承自英国传统的教育理念，是香港高校的一大特色。在全港各大学中，以香港大学的舍堂文化氛围最为浓厚。舍堂租金便宜，离校园近，对大学生有极高的吸引力。然而，由于舍堂数量较少，远远不能满足学生需求，因此准入机制非常严格。申请者在入住前要填写十分详细的申请表，还要接受面试。而且，很多舍堂将政治倾向作为面试的重要题目，要求申请者对民主、人权等问题表态，只有持民主派立场的申请者才有可能获得入住资格。

入住舍堂后，入住者还要接受各种考核，以决定其下一年是否还能入住。入住者要积极参加各种舍堂活动，政治活动是舍堂活动的必修课。每个入住者都要参与一定频率的舍堂政治活动，否则会因为不参加或者参加次数少被认定为不合群而取消入住资格。入住者一旦被驱逐，几乎不再可能入住其他舍堂。许多入住者因为害怕被取消入住资格，即使不认同舍堂政治活动的政治理念，也被迫放弃政治立场，积极参与融入舍堂政治活动。久而久之，舍堂便成为了一个大染缸，严重影响了香港大学生正确价值观的形成。

舍堂这种独特功能，成为一些青年学生未来走上政治道路的重要舞台。在香港大学，每间舍堂都有自己的学生会，是大学学生会的组成机构之一。其骨干主要由具备一定影响力的学生出任，多为学生干部或者社会活动的活跃分子。舍堂学生会还负责对入住者进行考核，以决定其下一年的入住资格，其中参加社会活动的表现是重要的指标之一，而学习成绩则并不重要。在2014年“占中”发生前，香港大学的8间舍堂号召并带头罢课，对后来越来越多的港大学生参与“占中”起到了煽动作用。2014年12月，香港大学的13间舍堂联合签名谴责特区政府，声援“占中”。在长达79天的“占中”事件中，香港大学的舍堂扮演了重要角色。

不良社会舆论侵蚀校园

香港社会舆论长期受泛民主派把持，使反建制、本土主义思潮大肆滋长蔓延。同时，香港缺乏舆论管制，片面强调言论自由，产生了大量攻击中央、攻击特区政府的错误言论。这些使青少年学生产生了错误的思想认识。

1．泛民主派掌握了大量的教育资源

香港在政治上有所谓的建制派与泛民主派，同样在教育领域形成了两个派别与两种力量。泛民主派的许多精英来自教育及相关专业领域，在教育领域拥有广泛的教育资源和较大的社会影响力。例如，香港教育专业人员协会（以下简称“教协”）是一个长期由泛民主派掌控的民间教育组织，目前成员接近9万人，财力雄厚，设有“教育发展基金有限公司”，是反对政府推动“国民教育”的重要力量，对青少年学生的价值观影响很大。2015年，“教协”与特区政府康乐及文化事务署下属香港公共图书馆联合主办的“中学生好书龙虎榜”，在提供的60本候选书目中，竟然将鼓吹本土主义的书籍———陈云著的《香港城邦论II光复本土》列入。从抵制国民教育到“占中”等诸多重大抗议活动可以看出，香港泛民主派在教育领域有相当广泛的支持力量与影响力，这也是特区政府推动国民教育遭到抵制与失败的重要因素。

2．媒体的负面宣传毒害青少年

香港缺乏舆论管制，对中央、对特区政府的负面报道比较泛滥。反中央、反特区政府及支持泛民主派的报纸、电台、电视台等在香港社会有相当大的影响力。《苹果日报》及相关媒体长期散布“反中乱港”言论，混淆视听。香港电台与电视台经常邀请泛民主派甚至激进“港独”人物参与节目，公然宣传其主张。香港电台在2012年举办的“第五届香港书奖”活动中，将宣传香港“本土化”与“本土主义意识”的岭南大学教授陈云列入奖项评审团成员，他著述的《香港城邦论》获选为当年“年度好书”。这对香港青年学生的思想影响很大。

境外势力渗透香港校园

香港回归后，美国图谋将香港作为对华“和平演变”、策动“颜色革命”的桥头堡。为推行这一目标，美国将香港高校作为主要的渗透对象之一。美国多个机构在香港高校物色、培养亲美学生和教师，灌输西方价值观，试图将香港高校打造为“反中乱港”的大本营。

1．美国驻港总领事馆、中央情报局和非政府组织干预香港事务

驻港总领事馆是美国对港政策的具体执行者，直接向美国务院负责。前任总领事夏千福（CliffordHart）曾在台湾工作，对“台独”有深入研究，并从“台独”势力的“去中国化”过程中提炼出“宁静革命”概念。现任总领事唐伟康（KurtTong）曾在日本工作，能讲普通话和日语，“同情”“台独”。美国中央情报局则直接到大学校园物色和培训学运骨干。中情局人员借助美驻港机构的各种身份，以举办研讨会等名义，策反大学青年，培养亲美分子。美国“国家民主基金会（NED）”和美国“国际民主研究院（NDI）”以非政府组织名义大肆渗透香港高校。“国家民主基金会”具有深厚的政府背景，资金来自美国国会通过的国务院年度拨款，有“中情局分店”之称。“国际民主研究院”的经费又主要是接受“国家民主基金会”的拨款。这两个组织以非政府组织名义为掩护，在香港高校大肆进行渗透活动。

2．青年学生和青年教师是美国渗透香港高校的主要对象

美国驻港总领事馆官员丹·盖瑞特声称，“要推动香港青少年在社会运动中扮演先锋角色”。“国家民主基金会”和“国际民主研究院”将鼓动青年学生参与公共政策作为在港项目设计及实施的重要考虑因素。据《文汇报》报道，中情局自1989年起就有目的地在香港物色骨干到美国取得学位，然后返回香港高校担任大学教师。

3．美国渗透香港高校的方式多样，且隐蔽性强

美国长期渗透香港高校，与高校学者和青年团体关系密切，通过多种方式潜移默化地影响香港青年。提供资金援助。据香港《大公报》报道，自1995年起“国家民主基金会”和“国际民主研究院”共投入逾3000万港元，资助大学从事民主运动。2012年“国际民主研究院”给香港大学法律学院“比较法与公法研究中心（CCPL）”捐款70．1万港元，用于支持推出“港人讲普选”网上平台等项目;钟庭耀的香港大学“民意研究计划”长期接受美国资金援助，如2014年11月“国际民主研究院”资助6．6万港元，用于政改调查;浸会大学“香港过渡期研究计划”常年接受“国际民主研究院”资助。美国还通过提供奖学金等方式吸引香港高校学生和青年教师赴美留学，从而在香港高校培养了一批亲西方、亲民主派的势力。能力培训。据媒体报道，香港中文大学“香港美国中心”是为反对派和学生提供抗争培训的基地。“占中”发生前，“香港美国中心”曾举办两天一夜的研讨会，培训学生作为“占中”骨干。“国际民主研究院”与浸会大学政治及国际关系学系合作，通过设立各种青年项目提高香港大学生公共参与能力，如“2007青年公共参与计划”（组织香港各大学学生审查和回应政府政改咨询绿皮书）、“2008学生高峰会”（组织香港八所大学学生就政改进行辩论）、“2009学生气候变化高峰会议”“2010学生论坛”（仿照联合国大会模式就政改进行辩论）、“2012青年高峰会”（模拟行政长官选举）等。暗中面授机宜。2014年“占中”期间，香港《文汇报》披露美国驻港总领事馆官员和情报人员曾与香港学生代表开会商讨罢课行动。2016年3月，香港网络媒体曝光驻港总领事馆官员密会香港大学学生、“本土民主前线”发言人梁天琦等人。塑造政治偶像。美国利用本国媒体大力宣传反政府的香港青年学生和教师。如美国《外交》杂志将戴耀庭和学民思潮召集人、香港公开大学学生黄之锋评为“2014年度思想家”，《时代》杂志将黄之锋作为封面，《纽约时报》发表黄之锋公开信等。美国妄图通过树立“政治偶像”的方式，对香港下一代产生示范效应。

三、改进香港青少年思想教育体制的建议

香港部分青少年的错误思想认识特别是缺乏对国家的认同，引起中央、特区政府和社会各界的重视和关注。《习近平主席在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》中强调:“必须牢固树立‘一国’意识，坚守‘一国’原则”。党的《十九大报告》提出要“增强香港、澳门同胞的国家意识和爱国精神”。新任行政长官林郑月娥在2017年10月发布的《施政报告》中提出要“让学生认识自己国家历史、文化、经济、科技、政治体制和法律等各方面的发展，培养他们的国家观念，是学校教育应有之责”。全国港澳研究会副会长刘兆佳表示，香港青年有偏见，“责任在大人”，香港一些政界、宗教界与教育界人士向青年灌输负面思想，不利于香港的未来。

改进香港青少年思想教育体制，增强香港青少年的国家认同和爱国精神是一项综合性、系统性工程，需要特区政府履行主体责任，同时国家有关部门也应予以必要协助。针对当前香港青少年教育体制存在的问题和弊端，特区政府可采取如下措施。制订教育改革和发展战略，将爱国爱港、传承中华文化等纳入教育指导思想，消除港英殖民教育的影响。林郑月娥在2017年《施政报告》中指出，要在2018－2019学年落实中国历史课在初中从选修科调整为独立必修科，但在实施过程中也应改进课程内容和教学方式，提高青少年学生热爱中国历史和中华文化的自觉性和主动性。尽快制订《国民教育条例》，建立和完善推行国民教育的法律体系。普及《基本法》教育。特区政府应尽快落实在中小学设置《基本法》课程，在社会层面加大《基本法》宣传，使香港广大市民正确了解、熟悉《基本法》。同时，应建立和培训一支合格的《基本法》教师队伍，能够正确、精准地阐释和传播《基本法》。增加大学投入，兴建大学宿舍。林郑月娥在2017年《施政报告》中，建议设立120亿港元的宿舍发展基金，以期能加快增加大学宿舍宿位数目。但该项建议仍有待于特区政府提出进一步的具体方案和获得特区立法会的审议批准。在增建大学宿舍的同时，也应改革宿舍管理，防范不良社会风气侵蚀大学宿舍。

净化校园环境，严格执法，禁止不良社会思想进入校园传播。及时制订《香港特区安全条例》，落实特区现有法例，规范大学接受境外资金资助的行为，防止境外势力渗透大学校园。但也必须清醒地认识到，在当前香港的社会氛围下，这些措施的推行必然会面临多种阻力。但特区政府理应承担起教育改革的主体责任，知难前行，给香港青少年创造一个良好的成长环境，增强国家认同，为香港社会的稳定和发展提供丰厚的人才储备。

同时，国家有关部门也应重视香港青少年思想教育工作，指导、配合特区政府进行青少年思想教育体制改革。将香港青少年工作摆在中央对港政策方针的突出位置，提高对青少年工作重要性和艰巨性的认识。全面掌握香港青少年的思想动向和需求。中联办等驻港机构应加强调研，可考虑在中联办设立青年工作部，支持“青年民建联”的发展，常态化与香港青少年的互动交流，准确掌握香港青少年的各种吁求。落实党的十九大报告提出的“制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施”，鼓励香港青少年到内地求学、就业，消除目前存在的政策障碍，实现香港居民在内地与内地居民的同等待遇，允许香港青年参军、报考内地公务员等。共青团、全国学联等青年团体应将香港青少年纳入工作范围，可尝试在“大学生村官”“三支一扶”“大学生志愿服务西部计划”等项目中吸引香港青年参与，增强他们对国情的认识。建议教育部专门设置对港青年工作机构，建立工作机制。有关主管部门可研拟在科研项目、公派出国留学等方面向香港高校师生开放申请，特别要重视对爱国爱港师生的培养和扶持，但要注意工作方式。重视在香港各高校就读的内地学生的工作，掌握其思想、学习动态，防范美国等西方势力对内地学生进行渗透。改革当前内地高校对港生的管理方式，在教学、住宿等方面与内地学生一视同仁，改变区别对待的政策。

冰冻三尺非一日之寒。部分香港青少年缺少国家认同等错误的思想认识也并非短期内能够消除，改革香港青少年思想教育体制、增强香港青少年的国家认同和爱国爱港情怀将是一个长期的过程，需要特区政府、国家有关部门和社会各界的不懈努力。

（来源：《中国青年社会科学》2018年第2期）

一、问题的提出

少数香港极端反对派打着“真普选”的口号，以号称“占领中环”的游行、静坐示威等扰乱香港核心区域的正常运营为方式，向中央政府与香港特区政府提出“新政改”要求。从2019年6月开始，香港反对派和部分激进势力再度卷土重来，打着和平集会的旗号，实施各种影响香港社会秩序的激进活动。在特区政府宣布撤回《逃犯条例》的法律修改工作后，这些激进势力仍然不肯罢休，坚持打着“反修例”的口号，制造各种暴力冲突。而在这一过程中，不少“港独”势力浑水摸鱼，提出“光复香港、时代革命”的行动口号，对中央政府驻港办事机构发起冲击，甚至做出燃烧、污损国旗的恶劣举动，对我国国家主权和“一国两制”的根本原则造成了极大的伤害。种种大规模的暴力事件在一定程度上体现了香港国民教育的缺失和失能，如何通过国民教育重塑香港青少年的国家观念，提高香港青少年的国家归属感与责任感，将是未来相当长一段时间内香港国民教育研究的重点。而澳门在这方面与香港存在的重大差异，澳门人民的国家认同感要强得多，并正式通过了《维护国家安全法》。鉴于此，我们需要对香港现行国民教育体系加以梳理分析，强调国家认同教育在国民教育体系中占据的关键地位，并据此重构香港国民教育政策体系。

二、香港国民教育政策的演变

（一）殖民政府时期:培养“子民”和顺从意识

1842年，英国强迫清政府签订了《南京条约》，开始了对香港的殖民统治。为了统治方便与维持稳定，在殖民统治的社会政治环境下，香港国民教育是以服从和非政治化为主要特点的。香港政府以立法形式对教育进行了多种限制规定，特别强调学校内不得开展政治活动或具有政治意味的教育宣传等活动，并且有意识地淡化国家、民族等概念。此时，香港的国民教育实际是将国家认同教育排除在外的，对学生能否发自内心地认同民族、文化与社会，没有加以适当的引导。而为了进一步实现“去政治化”的目标，香港政府颁布了《教育法规98号文件》，禁止在课堂中涉及政治问题，对香港自身曾经被殖民的历史更是一笔带过，没有予以适宜的讲解分析。同时，香港政府还借助以下三大措施持续推进“去中国化”:首先，历史学科的教学内容仅限于1949年以前的中国;其次，确定英语为国民教育的主要语言;最后，采用严格的教育审查制度，教师仅能使用经由教育指导部门审批合格的教育材料。

（二）过渡时期:向政治化和去集权转变

1984年，《中英联合声明》签订。香港政府国民教育亦随之作出了调整，确保公民能够适应回归后的香港社会。1985年，香港政府颁行《学校公民教育指引》（以下简称《八五指引》），面向香港整个基础教育体系的教学单位宣传新的公民教育内容。在《八五指引》中，香港首次将公民教育概念引入政府教育政策文件，香港政府提出公民教育人人有责，并开始积极推动公民教育;主张学校应当专设公民教育委员会，主要负责正规课程教学、课外活动和课程辅助三个领域的公民教育工作。中华人民共和国与香港的关系、爱国理念、国家认同等内容被列入课本内容，教育中小学生认同自身的文化身份，热爱祖国。《八五指引》从实质上解除了控制学校教育和校内政治活动的禁令，形成了香港公民教育政策的初步框架，是对以往集权时期“非政治化”教育模式的一个重要突破。从此，政治意识、民主观念的培养成为《八五指引》颁布以来学校公民教育的重点。而在1996年，香港政府更是趁热打铁地公布了《学校公民教育指引》（以下简称《九六指引》），其最大的特色就是提出“以学生为本”的公民教育理念框架。公民教育课程被纳入香港中小学的课程体系，公民教育科作为单行的基础教育科目，最初仅在初中设立，至此扩展至小学、高中，形成了覆盖整个基础教育阶段的公民教育格局。教育内容也愈发成熟，以《香港特别行政区基本法》和国家民族意识作为核心教育内容。《九六指引》明确了香港回归后公民教育的发展方向，被誉为“香港学校公民教育的新里程碑”。

（三）回归后:倡导积极参与式的公民教育

1997年7月1日，香港正式回归祖国。香港特区政府对青少年的国民教育工作问题给予了高度重视，意识到青少年对自身国民身份的认同程度很可能会影响香港未来的社会氛围，故而将国家认同教育列为公民教育的重中之重。香港教育署对小学课程体系开展全面改革，将社会科、科学科与健康教育科综合为“常识科”，并在该科目中安排了对香港特区历史、内地的历史政治和社会风貌等知识的学习。1998年，香港教育署规定普通话为小学教育的核心课程教学语言，且将普通话列为广泛适用的课程教学语言之列;重新编制历史科目教材，加入了反映现代中国和香港特区身份的真实内容。21世纪初，以香港特区政府为主的多方组织围绕国家认同的价值观教育、通识教育，立足中国历史、文化发展，在强化公民与家庭、社会、国家之间的心理归属与责任意识等主要方面进行了渐进式改革（见表1）。

然而，香港部分市民、家长、教师、学者以及泛民主派议员认为2012年7月颁发的《中国模式国情专题教育手册》内容失之偏颇，有禁锢学生思想的成分，从而引发了大规模游行示威活动。在广泛的游行示威活动的压力之下，香港特区政府最终宣布暂停《德育及国民教育科课程指引》的制定工作，同时无限期暂停德育和国民教育科加入基础教育体系的工作进程，把是否开展、如何开展国民教育科的决定权交给学校。

三、香港国民教育的缺失混沌

（一）把国民教育等同于意识形态“洗脑”

洗脑教育实际是一种政治观念上的垄断，即政治观念领域的绝对化教育，对政治问题、政治概念都设定了统一答案，教育内容不一定贴合现实，同时会淡化道德教育，最终培养出无法独立思考和奴性人格的公民。不少香港民众对内地了解较少，武断地认为所要开展的国民教育就是“洗脑”教育，并借此抵抗国民教育的推行。然而，国民教育并不能与洗脑教育混为一谈，国民教育培养的是公民对国家的认同感，而非盲从盲信，与洗脑教育具有本质意义上的区别。将国民教育作为意识形态对公民主体的干预举措，显然是对意识形态和公民主体性的误解。从意识形态的相关理论来看，意识形态的主要功能就是培养个体对自身身份的认识和认同。但个体的身份认同并不仅由其自身的内在认识决定，而且包含其进入社会后的“他人认识”。由此可见，涉及部分意识形态内容的国民教育并非不合理。国民教育不能完全离开意识形态内容，因为意识形态属于个体身份认同过程中不能回避的一环，不能将其片面地理解为“洗脑”，必须客观地认识到这是社会成员社会化不可回避的过程。不过，身份意识不会在个体成长中自然形成，它势必与意识形态机构各种“仪式”下的个体价值、社会共同体、社会价值等重要内容的认知息息相关。从当代社会学与意识形态理论研究成果来看，国民教育并非一种刻意洗脑的手段，而是一个国家和社会对其公民正常的个人认知引导。所以，决不能以“洗脑”污名化国民教育，中国作为仍然走在民族复兴征途上的国家，为了加强国民对国家的热爱和归属感，进行正向的国民教育是合情合理的。

（二）长期殖民教育下的国家认同障碍

在殖民统治时期，香港地区采用的教育体系与英国教育体系近似，其中并没有设置国民教育科目，在教材中也很少提及中国内地以及中国社会的发展情况，对香港的历史问题和香港地区的政治地位等更是避而不谈。大部分公立学校的历史教材都在介绍欧洲或国外历史，对中国历史则是一笔带过，遗漏了许多重大历史事件，导致香港人对近代百年来香港历史的认识残缺不全。这种“世界公民”式的教育和引导，最终导致的结果就是香港人更加认同自己是“香港人”而非“中国人”，其归属感与责任感的对象也是香港而非中国，国家意识明显淡化了。这一情况在香港回归后也没有得到很好的解决，尽管香港的中小学已经开始设立中国历史学科，但香港地区长期被西方思想浸淫的影响并不是短期内可以消除的。部分存在争议的历史事件仍然没有收录到中小学历史教材之中，殖民时代、香港政治地位等内容仍然未在国民教育中得到厘清和体现，导致香港人对中国内地始终无法形成观念上的认同。2019年4月，在一场小学通识比赛中，一名参赛者用普通话作答被判错误。该事件足以说明香港教育制度对国家认同的教育文化存在严重歧视。

国家认同本身属于复杂的认同体系，小到个人生存的家庭、邻居与社会环境，大到个人对民族、国家的认同。正因如此，体系内部必然非常复杂，且可能互相影响。香港近代百年的殖民历史给香港打下了深刻的社会思想、社会价值理念烙印，即便香港回归后，这些印记也难以在短期内磨灭。而不少港人对内地仍然保持着陈旧、落后的认识，未能正视内地的发展成就。由此可见，香港地区的国民教育并不应只是语言、历史文化等方面的教育，更要重视中华民族认同教育，培养青少年认同我国宪法和特区基本法。在宪法和香港基本法的规定范围内，进一步开展香港青少年对国家制度、国家政治的全面国民教育，使其形成全面、良好的国家认同。正如前文所述，香港回归之前实行的国民教育，实质上带有非常强烈的去国家化、去中国化色彩，这势必导致香港青少年对中国历史知识的了解较为匮乏，对中国国情认识不足，对中国当代社会制度的理解较为浅薄。

（三）价值多元化与灌输式教学政策的冲突

香港社会情况较为复杂，思想碰撞、价值多元化是社会价值观念领域的常态，如果简单地应用内地的思想政治教育，势必会引起诸多问题。香港人在近一个世纪的资本主义的统治下，其社会核心价值观与内地存在出入是正常的，以此类价值观分析内地的社会事件、政治问题，必然会出现偏颇。内地对此保持尊重的温和态度。而要在香港的国民教科书中适当引入对内地社会历史、现状和对当代国情的介绍，却招致香港社会的抵触，这不能不说是一种遗憾。

就当前在内地与香港仍然存在一定的认知分歧和价值取向差异的背景下，两地对话寻求共识显然是解决问题的不二之选。香港特区政府应当适当改变国民教育的方式和思路，通过学校内的课外活动、多学科关联教学、社会层面的民间组织活动、民间宣讲等进行多层次、具有渗透性的国民教育，营造良好的身份认同氛围。国民教育应当逐渐从机械灌输转变为悄然浸润，并重点宣扬国家历史、民族文化，培养青少年的爱国理念。在国民教育教材中，要将国家认同元素作为常规教育的组成，通过富有趣味性的多种渠道，帮助青少年澄清价值理念，形成对国家社会的积极、客观的认识。

（四）通识教育科缺失科学的价值取向

通识教育科于2009年正式在香港高中推行，随后列入大学招生考试必考科目。但通识教育科教科书无须送审，造成了内容方面价值取向的歪曲、混乱和不科学，甚至沦为别有用心之人向学生灌输政治立场的工具。2015年，香港立法会就“全面检讨通识教育科”无约束力议案展开辩论，多名建制派人士表示通识教育科有谬误政治导向的潜在危机，过分注重启发学生思考，但流于泛泛而谈，担心学生阅读“有毒的材料”。还有部分青少年在通识教育中受到偏颇政治观点的影响，对国家和香港特区政府有错误的认识。因此，未来应在考虑取消通识教育必修科地位的同时加强国民教育。

通识教育科不设置答案的价值范畴存有严重隐患。一是社会问题不同于自然科学，大大超出了学生的认知范畴，他们对不同国家、不同民族、不同社会制度、不同文化背景下的社会状况缺乏全面而深入的了解。二是通识教育科作为必修科没有标准答案的做法，导致考试缺乏科学性，脱离与社会和历史情境的紧密联系，难以培养出时代新人必备的学养。

四、香港国民教育在立德树人落实机制作用下的改革策略

国民教育是个系统工程，需要各方面的协调与配合，在明理、共情、弘文、力行上下功夫，这与内地提出的立德树人系统化落实机制的内涵是一致的。在香港开展国民教育同样可以借鉴这一机制，实现家庭、学校、香港特区政府和社会的协同发力。开展国民教育，实际上就是将国民教育从宏观规划细化到计划实施细节，进一步落实系统实施要素，逐一完成教育任务，在“为谁培养人、培养什么人、怎么培养人”的问题上要始终明确教育是“国家之大计、党之大计”这一根本出发点。因此，香港国民教育必须在明确依法治教的治理原则下，催生更完善的教育督导体制机制，坚定责任意识，强化纠错功能，构建特色“主题教育”政策和活动，整合多元主体力量，促使家庭、学校、政府、社会的协同联动，逐渐发展为覆盖全教育过程的系统性一体化国民教育体系。

（一）明确治理宗旨:维护以依法治教为核心的国民教育体系，完善教育督导体制机制

首先，全面贯彻依法治教精神。必须明晰的问题是自1997年7月1日回归祖国以来，香港的教育体制和相关政策、教材的编审以及对全港教职人员的管理等涉教问题，有没有严格遵循《中华人民共和国宪法》和《香港特别行政区基本法》等法律法规的要求。当下，港独势力之所以猖獗，就是有些人人为地“屏蔽”了中华民族的文化历史，让香港的年轻人只了解香港的历史。这就是当今香港特区在教育方面存在的缺失和少数港独分子的险恶用意，必须依法依规来纠正这种影响中华民族传统文化、爱国主义教育、国情教育和立德树人的目标落地的偏差。坚持和完善党对教育工作全面领导的制度体系，提高运用法治思维和法治方式抓治理的能力，提升教育管理效能。相信治理成效必将转化为以立德树人为导向的、高质量的国民教育。例如，在仪式礼仪方面，认真贯彻执行国旗法、国徽法、国歌法，强化国家意识和集体观念。其次，“一国”是“两制”的前提。香港教育系统中有不少官员对国家观念和爱国教育理念持轻视甚至蔑视态度，自然不会积极地推动立德树人根本任务的实践改革工作。那么，在“一国两制”下，整顿香港教育当局势在必行。教育局须依法对通识教材进行审查，包括重整特定议题，清晰界定***语，必要时可规定统一教材内容，保证课程、教材体现国家意志。政府需要定期抽查学生的考试内容，检查是否与通识教材相符，防止有人利用考试题目诱使学生作出有负面倾向的答案。再次，深化教育督导体制机制改革，优化香港教育督导。2020年2月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）强调，到2022年，基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制（见表2）。那么，以此为契机，优化、完善符合香港实际的国民教育质量评估和督导制度将势在必行——把国民教育纳入学校党建工作责任制，将其立德树人成效作为开展相关评估评价、评审评比的政治标准和重要指标，形成科学合理的督导评价激励体系。

（二）坚定责任意识:强化香港政府的自我纠错功能，纠正香港教育人员的观念偏差

习近平总书记在北京师范大学师生座谈会上的讲话中突出“做党和人民满意的好教师”的主旨，并指出“广大教师要始终同党和人民站在一起自觉做中国特色社会主义的坚定信仰者和忠实实践者”。香港教育弊病的显露，主要表现在教育者身上，因为教育质量和教育效果如何，关键在于什么人教、教什么内容和怎么教。教师的模范性和师表性是新时代中国教育落实立德树人的重要保证。教师作为客观中立的角色在培养学生真正独立和客观思考能力的同时，并不与他们应该具有的“国家观念”矛盾，而应相互肯定、相互渗透、相互转化，发展、过渡为辩证统一的动态过程。而具有国家观念和国家认同感的香港教育者究竟有多少仍有待研究。由香港的大学、中小学和学前教育教师组成的“香港教育专业人员协会”是目前香港最大的单一行业工会及参与会员最多的组织，但它早已变质为鼓吹“反中”“反政府”“公民抗命”的组织。《意见》提出，要推动教育督导“长牙齿”，建设“全领域、全口径、全支撑、全保障”的督导新体系，以确保教育优先发展、落实立德树人根本任务，以优化管理体制、完善运行机制、强化结果运用为突破口，不断提高教育督导质量和水平。在督政方面，构建对地方各级政府的分级教育督导机制，督促省、市、县三级政府履行教育职责。在督学方面，建立国家统筹制定标准、地方为主组织实施，对学校进行督导的工作机制，指导学校不断提高教育质量。在评估监测方面，建立教育督导部门统一归口管理、多方参与的教育评估监测机制，为改善教育管理、优化教育决策、指导教育工作提供科学依据。因此，需要建构以利益制衡为核心的约束机制，即围绕组织成员承担的责任而建立的制度规范，主要包括监督和问责机制，关键在于形成利益制衡。同时，还需构建以权力分散为核心的控制机制，其主要功能在于调节和纠偏，强化香港特区政府的自我纠错功能，纠正香港教育人员的观念偏差。

（三）秉承主题特色:基于“一国两制”方针制定和推行具有香港特色的“主题教育”政策和活动，坚持爱党爱国爱社会主义相统一

针对香港在受殖民统治期间对中华文化、中国特色教育理念的传承所存在的缺失和短暂的“失忆”问题没有得到有效的和积极主动的补救，结合党的十九大以来，习近平总书记提出的大力提倡和弘扬开展“主题教育”这一重大课题方面，香港特区应该如何响应习总书记和中央人民政府的召唤，根据自身的实际情况，在“一国两制”的大框架内制定出具有香港特色的切实有效的主题教育政策以及适合香港各级学生的爱国教育方针和方法。邓小平认为港人治港必须以爱国者为主体，爱国者的标准是尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国行使对香港的主权，不损害香港的繁荣与稳定。叶圣陶也曾强调:教育的意义和总目标是培养合格的现代中国公民，将政治教育、思想教育和道德教育三个层面作为以德育人的基本框架。政治教育强调坚持以爱国立场和民主责任为核心的教育，思想教育强调助力学生树立正确的人生观和理想追求，道德教育强调合理的行为准则和良好习惯的养成。2019年11月12日，中共中央、国务院印发的《新时代爱国主义教育实施纲要》指出，从党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视爱国主义教育，固本培元、凝心铸魂，新时代中国特色社会主义爱国教育要坚持把实现中华民族伟大复兴的中国梦作为鲜明主题，坚持爱党爱国爱社会主义相统一。以“主题教育”的方式推动香港国民教育的科学化也是帮助香港重塑国家意识形态的过程。从文化结构看，中国各民族拥有的国家意识形态应是两个层面因素的有机整合，即各民族的共享价值和国家意识。共享价值指各民族本身的传统价值中包含的和其他民族共享的价值，而国家意识更多的是作为生活在同一个国家内所产生的国民意识。我们在推进香港国民意识的建设和重塑过程中，需要通过符合实际的特色“主题教育”活动和“爱国主义”教育运动，深入开展国情教育和形势政策教育，广泛组织开展实践活动，把爱国主义内容融入各类主题教育活动之中，丰富拓展爱国主义教育校园文化活动和校外实践领域，力求将社会主义核心价值观、道德信念等概念赋予生活中的具体事件、物品、人物、技艺，引导大、中、小学生更好地了解国情民情，强化责任担当。这里的“爱国主义”并非宗族、民族和宗教的概念，而是各民族作为共同生活在这个国家内部的人的概念。

（四）整合多元主体:家庭、教师、学校、政府、社会齐心合力形成立德树人齐抓共管的能力系统

蔡元培的立德树人思想主张立家庭道德、立职业道德、立社会道德、立国家道德。这也是适应中国现代社会与人的发展对教育的要求的。在全面构建“全员育人、全过程育人、全方位育人”体系的过程中，亟须辨析各级各类责任主体的责任和功能（见表3）。以此为鉴，发掘多元主体在香港国民教育和立德树人工作系统中的各项功用，强化育人力量的整体协同，指导和推进香港国民教育健康有序地发展。

1.发挥家庭在国民教育中的基础作用

家庭是青少年的主要生活环境，家庭环境和家长对孩子的影响是学校和教师不能取代的。因此，国民教育的首个环节就是家长要给青少年上好人生的第一课，帮助孩子树立正确的国家认同理念。政府需要对家庭教育给予高度重视，把家长引导和培育成国民教育的一支有生力量，发挥榜样示范作用。良好的家庭氛围与家庭教育，势必会连带形成一股积极的社会爱国风气，引导孩子热爱祖国、热爱中华民族，促使青少年形成积极的爱国理念，优化国民教育环境。

2.发挥教师和学校在国民教育中的核心作用

时至今日，爱国主义教育必须从落后的单一灌输模式中解脱出来，进入对话沟通的互动时代。无论是国民教育的教材设计还是课堂教学，都必须将国家认同元素融入细节之中，以一种“润物细无声”的方式完成对学生潜在的爱国情感的培养。而这一切离不开作为中坚力量的教师和学校。习近平在2019年3月主持召开的学校思政课教师座谈会上提出了“政治要强、情怀要深、思维要新、视野要广、自律要严、人格要正”六方面对教师素质的要求和行动准则。同时，强调学校要不断增强思政课的思想性、理论性和亲和力、针对性，形成政治性与学理性相统一、价值性和知识性相统一、建设性和批判性相统一、理论性和实践性相统一、统一性和多样性相统一、主导性和主体性相统一、灌输性和启发性相统一、显性教育和隐性教育相统一的新时代思政课方法论。从具体推行的层面看，教师必须做到:首先，在课堂教学方面要注重课程开发和教学内容的设计，通过多元化学习渠道，培养学生形成对中国文化和历史的客观认识，逐渐形成社会主义核心价值观。其次，破除陈旧的教学方式，从枯燥无味的说教转变为介绍事实和互动思考，让学生自主建立价值观念。再次，提高创新德育活动策划与组织协调的能力，深度推进立德树人项的实施，并形成系统的德育模式。最后，教师根据立德树人的教育精神，结合香港国民教育的短板，科学地建构出针对性与系统性相结合、普适性与独特性相结合、能动性与实效性相结合、近期性与长效性相结合的学生评价标准。学校必须做到:首先，课程设置和教材建设必须兼顾历史教育与当代中国国情教育，在大、中、小、职学校，将爱国主义教育与相关专业、课程、教材编写和教育教学有机结合，注意平衡国民教育的内容。其次，办好学校思想政治理论课，推动思政课改革创新，发挥学生的主体作用，在互动式、启发式、交流式教学中，引导学生树立国家意识，增进爱国情感。再次，需要高度重视教师队伍的人员选拔，避免吸收对内地抱有对立情绪、不满、甚至反对“一国两制”的人进入教师队伍。适时组织教师群体学习国民教育内容，开展有针对性、科学化的国民教育培训。最后，将创新爱国主义教育的形式与传承和弘扬中华优秀传统文化有机融合，并组织推出爱国主义精品出版物，引导民众树立和坚持正确的历史观、民族观、国家观、文化观，不断增强香港民众对中华民族的归属感、认同感、尊严感、荣誉感。

3.发挥特区政府在国民教育中的主导作用

落实国民教育，一大要点就是强化香港特区政府的教育领导权，政府主导教育是顺利推进国民教育的根本保证。在“一国两制”下，香港特区政府和教育当局在制定教育政策等方面应发挥关键主导作用。一是加强对香港教师的爱国教育。教育部可批准内地优秀的师范大学招收香港学生，对其进行定向培养，为香港教育系统补充思想觉悟高、业务能力过硬的优质人才。还可以鼓励高水平的师范毕业生应聘香港的中小学教育岗位，逐渐提升香港的教师队伍素质，从根本上避免“港独”等不良思想入侵香港校园。二是组织香港青年教师参与培训和到内地观摩。可以定期组织香港教师前往内地，感受内地的社会风貌，与内地教师进行友好交流，使其建立对内地社会的积极认识。三是编撰高水平、内容客观的国民教育教材。香港特区的国民教育教材必须符合我国宪法与特区基本法的要求，不得有违背“一国两制”的内容。教材应当客观阐述中华民族的发展历史、民族情怀、历史波折，让港人认识到自身与国家是真正意义上的命运共同体。四是重视国情教育。香港特区政府可以组织开展专项活动，鼓励青少年团队前往祖国内地交换学习、参观交流等，让香港青少年真正感受到当前内地的美丽风采与改革开放制度的优越性，使其能够客观地认识我国国情，从而真正形成国家认同感。

4.发挥社会在国民教育中的支持作用

当社会氛围与学校教育一致时势必会增强学校教育的效果，但当它与学校教育相抵触时就会导致学校教育的成效大打折扣。鉴于此，香港社会各界必须积极承担国民教育的责任，营造良好的国民教育社会氛围，确保“一国两制”能够得到充分落实，尤其需要在价值理念层面加以调整，改造社会主流观念，突出强调当代国家意识与公民意识，增强中华民族的凝聚力。我们支持在共识下提出不同意见、发出不同声音，但不认可通过暴力、冲突等形式表达意见的做法。此外，统战部门既要尊重香港与内地的差异，又要寻求这种在差异之下的共同点，积极传播爱国民主、包容尊重的社会价值观念，高举中华优秀传统文化的大旗，凝聚香港特区社会力量，维护特区社会稳定，确保各个领域的改革工作平稳落实，国民教育顺利开展。

（来源：《中国教育科学》2020年第3期）

香港回归以来，中央在香港恢复行使主权，“一国两制”取得了巨大成就。然而，国家主权不仅仅是体现为“硬实力”，而且体现为国家认同这样的“软实力”。因此，中央始终将“争取人心回归”作为一项重要任务。2007年，时任国家主席胡锦涛同志在香港特区政府的讲话中特别提出，“青少年是香港的未来和希望，也是国家的未来和希望。我们要重视对青少年进行国民教育，加强香港和内地青少年的交流，使香港同胞爱国爱港的光荣传统薪火相传。”

然而，近年来随着香港与内地的交流日益加深，香港出现了一些排斥内地的负面声音，甚至出现了“香港城邦论”乃至“港独”言论。2012年香港爆发了“反对国民教育”的运动，将强化国家认同的“国民教育”看作是“洗脑”。2014年2月，香港大学学生会刊物《学苑》更是以“香港民族，命运自决”作为封面故事，讨论香港人的“本土意识”、香港人的“民族自决的权利”以及建构香港“本土共同体”等问题，并在民调中公然调查香港“独立成国”和“公投建国”等问题。

今天的香港大学生是伴随着香港回归成长起来的“97一代”，和他们父辈强烈的爱国意识和国家认同感相比，“97一代”无疑具备更为强烈的本土意识和独立意识。这对“一国两制”的未来发展无疑会产生消极的负面影响。因此，必须认真对待香港年轻一代中越来越强烈的本土意识。

一、着眼于香港年轻一代，全面客观地分析香港本土意识产生的根源

1．香港本土意识有其深厚的历史根源，是特定历史背景下的产物。新中国成立之后，随着两地政治文化的差异逐渐加大，香港形成了自己独立的本土文化。表现为香港从20世纪60年代以来以粤语歌曲、电影乃至武侠小说等大众文化为核心，形成了不同于内地的独特文化形态。这些文化背景孕育了香港本土的自我意识。而在20世纪70年代，港督麦理浩治港11年，实施了一系列社会民生工程，尤其是通过“居者有其屋”的“公屋”政策，使得漂泊的内地人终于在香港定居安家。“香港是我家”慢慢成为内地移民的共同观念。这种定居的社会形态成为香港人本土意识持久的发展基础。

在香港经济起飞的过程中，内地却经历了“三年自然灾害”乃至“文化大革命”的动荡，香港与内地差距越拉越大。内地的落后与香港的发达所形成的强烈对比，进一步强化了香港人的本土自我意识。比如在当时流行的香港电影中，塑造了“阿灿”这样一个猥琐的内地人形象，从而有效地强化了香港人的自我认同。香港人的这种集体无意识潜移默化地影响了香港年轻一代对内地的理解和认识。没有内地生活经验的年轻一代对内地的认识依然停留在20世纪形成的观念中。

2．高度自治的政治安排，强化了香港人的政治身份认同，特别是选举政治带来的社会分化不断强化这一进程。如果说20世纪70年代，“香港人”是一个文化概念，那么进入80年代，随着中央提出“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针政策，“香港人”也迅速变成了一个政治概念。按照“基本法”的规定，香港实行高度自治，其政治、经济和社会文化制度自成一体，甚至有自己在国际法的特殊定位。在这种政治制度背景下，“香港人”的政治意识巩固了其本土认同。

与此同时，中央在关于香港的政治话语中，也不断强调香港人在香港“当家作主的主人翁意识”。这样，在香港自然形成了一种潜在的文化观念，将“香港人”作为一个独立的政治主体区别于“中国人”。于是，香港的公共话语体系中，“香港人”与“中国人”是两个并列的概念，香港与内地的关系普遍被称之为“中港关系”。

尤其需要注意的是，选举政治的内在逻辑在于促使社会分化。而在香港的选举政治中，反对派始终将自己打扮成香港本土利益的代表，宣称捍卫高度自治，以对抗内地和中央。香港回归之后，香港遵循循序渐进原则发展民主，使得部分香港年轻一代对普选失去了耐心，不断卷入到采取“公投”、“占中”之类激进的手段来争取普选。在香港的本土意识发展的背景下，“公投”之类的活动容易与“民族自决”概念联系在一起，诱发香港的分离意识。

3．现有的制度安排将内地人与香港人隔离开来，一方面限制了内地居民移民香港，促使香港人口结构的本土化；另一方面也阻塞了香港人融入内地的渠道，强化了香港人的本土意识。香港回归之后，中央担心内地人进入香港影响香港的经济发展，从而严格限制内地人进入香港。特别是经过1999年人大释法之后，许多香港人在内地出生的子女无法进入香港成为香港永久性居民。然而，香港人口严重老化，以至于特区政府号召每个家庭生三个小孩。而在香港人口结构中，内地移民比例越来越少，香港本地人口越来越多。这些本地出生的香港人由于和内地缺乏社会纽带，其国家认同较为淡漠。

与此同时，香港人虽然名义是中国公民，但由于“两制”的隔离，与其他中国公民不具有同等待遇，在内地上学、生子、置业、求职和谋生，差不多按照外国人来对待。香港年轻一代在香港面临的生存压力在内地也没有合适的排解机会。这种法律隔离所造成的香港人在内地的生活不便，在客观上强化香港人的本土意识和身份认同。而他们自身观念里的“中国人”身份仅仅是一个族群身份，而不是公民身份，较难由此产生国家观念。

4．内地经济迅速发展将香港经济整合到国家经济发展的大格局中，削弱了香港的相对优势，香港人开始丧失过往的优越感，从而导致香港年轻一代的心理焦虑，诱发了本土回忆以及民粹主义的本土诉求。回归之后，香港经历了亚洲金融风暴的打击，中央随后出台了一系列经济上的挺港措施，在恢复香港经济发展的同时，也将香港经济整合到内地的发展之中，从而避免香港被边缘化。在内地经济增长与香港经济停滞的此消彼长中，香港原来相对于内地的优势开始下降，从而导致两地居民在心态上发生了微妙变化，香港社会普遍陷入心理焦虑。特别是内地居民在香港大规模消费、购楼、生子，对香港居民原有的生活方式和心理预期构成的巨大冲击，引发了香港社会对其核心价值的关注。

与此同时，香港社会愈演愈烈的贫富分化，积聚了普遍的怨气。在这种过程中，中央或内地往往被误作是大资本的代言人，变成了香港社会矛盾的“替罪羊”。而类似于20世纪60年代的全球青年运动，香港的资本主义因为趋于资本垄断而丧失了竞争活力，年轻人没有上位的机会。因此，年轻一代反资本的社会运动就演变为反内地的政治运动。在这种背景下，香港年轻一代开始怀念香港过往的美好时光，由此衍生出美化港英统治的怀旧情绪，以及“反内地”的“香港城邦主义”论述和孤立主义情绪。这种情绪很容易被香港反对派利用，从而卷入到反对“西环治港”（“西环”系中联办驻地）、反“国民教育”、反“赤化”、反“人大释法”、反新界开发、反自由行等一系列政治运动中，甚至发展为极端的“香港民族，命运自决”主张。

二、着眼于顶层设计，探索新形势下切实有效加强国家认同的根本之道

1．解放思想，与时俱进，不断完善和发展“一国两制”，打破“两制”造成的公民身份隔离，从法律制度上强化“一国”建构，从而奠定国家认同的法律基础。国家认同必须以国家建设为基础，没有“一国”的制度建设，就难以产生“一国”的认同。“一国两制”作为20世纪80年代的构想需要与时俱进。那时由于香港的优越地位，香港人担心回归之后被内地拖累，从而用“两制”来保护香港，以至于产生“河水不犯井水”的说法。经过三十多年的发展，“两制”在某种意义上已经对香港产生了复杂的影响。为此，“一国两制”需要从强调“两制”转向强调“一国”与“两制”平衡。党的十八大明确提出中央对港方针政策要维护国家发展利益，目前“两制”造成的公民身份隔离显然不利于香港乃至国家的发展利益。

具体而言，需要从法律上打破“两制”在中国公民中制造的内地人与香港人的不同等待遇。一方面从法律上消除在居港权问题上人大释法带来的负面效果，使得香港人在内地所生子女能够顺利移民香港，从而改善香港的人口结构，通过人口流动来强化香港人与内地人的社会纽带。另一方面从法律上消除对香港人在内地“非国民待遇”，使得香港人在内地生活与深圳人、广州人、上海人在内地生活一样，受到平等待遇。从而将香港人有效地吸纳到整个国家体制中，使得他们真正感受到作为一个中国人享有的权利和承担的义务，从而使得“一国”不再是一个抽象的法律概念，而是成为他们日常生活经验的一部分。

2．从国家未来发展战略的需要出发，将香港定位为治理良好的国际大都市，作为内地学习和借鉴的榜样，由此将香港中产专业人士作为爱国爱港阵营的主体，吸纳到国家发展体制中，激发其爱国热情，使得香港年轻一代投身到中华民族伟大复兴的历史使命中。20世纪80年代以来，我们将香港定位为经济城市，看中香港发达的资本主义经济对内地改革开放和市场经济建设具有的积极作用。如今内地经济发展使得不少内地人持“暴发户心态”，看不起香港，甚至将香港看作是需要中央特别关照和扶持的“包袱”或“负资产”。

在这种背景下，我们需要重新定位香港，将香港看作是在自由民主制度下良好治理的国际大都市。过去三十多年，我们在经济管理方面学习香港，并积累了成熟的经验，如今面对内地大规模的城镇化进程，特别是北京、上海等国际大都市都面临着交通、环境、教育和福利等城市治理问题，而这方面香港有成熟的经验，无疑应当成为内地虚心学习的榜样。与此同时，面对内地未来反腐败、法治中国建设和完善民主制度，我们急需要探索自己的发展道路，而在这方面香港已经发展出良好的治理模式，值得内地学习其长处，同时香港在现代化进程中出现的贫富分化、社会分裂等弊端，也为我们克服体制弊端提供了试验田。

如果能够实现香港定位的战略转型，那么香港爱国爱港阵营的主体就需要从工商界人士转移到中产专业人士。他们作为现代城市治理的主体，不仅要发挥其在治理香港中的积极作用，而且有必要将他们吸纳到国家体制中，让他们在内地城市治理、国家法治建设和民主制度的完善过程中发挥积极的作用。这无疑会激发香港中产专业人士报效国家的爱国热情，也为香港的未来一代产生积极的示范效应，使得香港年轻一代摆脱香港的小圈子，投身到中华民族伟大复兴的历史使命中。

3．充分尊重香港在“一国两制”下与内地不同的价值观念和文化传统，以及由此形成的不同于内地的国家认同观念或爱国情怀，真正做到“用香港行得通的办法来解决香港问题”，在全球化背景下推动“认识中国文明，关心全球命运”的国民教育活动。“一国两制”的制度设计源于香港不同于内地的历史背景和制度现实，因此香港的国民教育问题，必须尊重香港已经形成的现代核心价值，充分肯定自由、民主、法治、平等之类的香港核心价值，不宜人为地将“爱国主义”与“自由民主”对立起来，也不宜将在爱国爱港阵营与追求民主普选的泛民主派简单对立起来。在国家认同以及爱国主义问题上，要学习周恩来和邓小平当年在香港问题上的宽广胸怀，要求香港人感怀中华文明的历史，珍惜中华民族的血肉同胞之情，尊重“一国两制”下中央对香港的主权。

正因为如此，在香港推行国民教育，必须“用香港行得通的办法解决香港问题”。2012年特区政府推动国民教育课程之所以引发“反国教运动”，一个重要原因是教科书中某些观念和素材不符合香港实际，差不多用内地20世纪的老话语来教育今天的香港一代，这无疑不符合香港实际。在香港推行国民教育，不是用“硬销”的方式来让香港年轻一代认识国家发展。而应当从香港作为国际大都市的定位出发，着眼于全球化发展的潮流，推动“认识中国文明，关心全球命运”，使香港年轻一代重新认识中国历史文明对于未来全球化的贡献，重新思考在未来全球化格局中，“两岸四地”的中国人应当扮演什么样的角色，对人类文明作出怎样的贡献。

（来源：《中国党政干部论坛》2014年第5期）

在现代学校教育制度中，“公民教育”（Cit-izenshipEducation）通常是指一种通过教化或培养，使年轻一代认识公民身份，具有公民资质、履行公民权责的教育。香港因其独特的历史发展与身份转换，公民教育与国家公民教育模式相比展现出独特发展路径。自20世纪80年代中期以来，香港公民教育有了较为显著的变化，特别是在1997年香港回归祖国的大背景下，前后经过近二十年的发展，香港公民教育基本形成了具有自身特色的公民教育政策和理论架构。本文以近二十年来香港出台的四份重要的公民教育政策文件为主线，区分为四个发展时期，分别就香港公民教育政策演变进行分析。

一、“抑制时期”的公民教育：香港政府“非政治化”态度的转变

通过二次鸦片战争以及1842年的《南京条约》，香港被英国侵占。为了统治方便与维持稳定，在殖民统治的社会政治环境下，香港公民教育是以服从和非政治化为主要特点的。港英政府通过立法对教育实行严厉控制，禁止学校进行政治活动及带政治性的讲授、教育和宣传，并且有意识地加以淡化国家、民族等概念，同时“港英当局要求市民安身立命，埋头创造经济成就，服从政府的管治制度”。由此可见，这一时期的香港公民教育排斥国家民族教育的内容，不鼓励学生认同自己的族群、本土文化和本地社会，所传递的公民观念是片面和扭曲的，是疏离的、“子民取向式”的。因此，20世纪80年代中期以前的香港公民教育可以说是“无民族”、“无政治”的“疏离的子民教育”，在本质上是非政治化的。

20世纪80年代开始，香港的政治环境出现了重大的改变。1984年《中英联合声明》签订，确定了1997年中国将收回香港，成立特别行政区，对香港行使主权。当香港要从被殖民统治区转换为特别行政区的时候，香港人在身份上必将随之转变，殖民政府不得不将过去培养“子民”为主旨的殖民式公民教育，转变为培养“公民”为主旨的现代化公民教育。因此，在香港公民教育历史发展中，“1984年《中英联合宣言》的签订是去政治化和集权的时期到政治化和去集权时代的转折点”。

在香港的社会和政制即将面临巨大的转变之时，为了适应香港政制改革的需要，培养学生的公民意识，使他们适应即将到来的新时代，香港教育署于1985年8月颁发了第一份《学校公民教育指引》（简称为《八五指引》），向香港所有中小学及幼稚园推行公民教育。《八五指引》将公民教育定义为：“将个人培育成有高尚道德，而又能促进个人与政府和社会关系的教育。”这是香港历史上首次以政府专门文件的形式提出公民教育的概念。它在第一章绪论的“引言”中，开宗明义地指出，《八五指引》的发表，是“为了使香港学校教育适应过渡期香港社会和政制所发生的巨变，以承担促进公民意识和维持社会安定的重任”。港英政府提出了公民教育人人有责，并开始积极推动公民教育。同时，它还建议学校成立公民教育委员会，从正规、非正规及辅导课程、课外活动三方面来开展学校公民教育。把当代中国及与香港关系、爱国观念等内容列入课程范围，增加了应培养中小学生认识中国、爱国、以身为中国人和对中国成就引以为荣等内容。

《八五指引》从实质上解除了控制学校教育和校内政治活动的禁令，形成了香港公民教育政策的初步框架，也是对以往“非政治化”教育模式的一个重要突破，标志着香港政府“非政治化”态度的转变。从此，政治意识、民主观念的培养就成为《八五指引》颁布以来学校公民教育的重点。

二、“妥协与调试时期”的公民教育：面向回归与公民教育的争论

《八五指引》的颁布及推行实践引起了香港教育界和社会人士的强烈反响，既有不少正面、积极的评价，也有多方面的批评，同时也伴随着错综复杂的意识形态和政治流派间的纷争对抗。港英政府对于公民教育的改革，仍是以维持社会稳定为目的的保守心态，目的是让香港的年轻人养成对社会的责任感，成为“好公民”，使他们拥有顺从、服从和尊重权威的公民性格，而不是培养敢于向执政者质询、具有独立与批判思考的公民。此外，《八五指引》没有明确规定在学校设立专门的公民教育课程，还把“学习适应环境”、“家庭的功能”等与公民教育较无直接关联的主题也掺杂在公民教育课程里，使学校公民教育的内容显得有些空泛。它在注意到公民教育内容的广泛性的同时，重点却不突出，没有面向回归反映“九七”主权回归的公民教育宗旨的时代性内容，没有突出民族和国家意识的培养。片面强调维持社会稳定、回避主权回归问题，又再一次显示出非政治化的特点。因而，它不能适应未来香港的社会及政治发展，推行效果受到了人们的质疑和指责。于是，修订《八五指引》被提到教育政策的议事日程。

而之后发生的一系列政治事件对公民教育产生了更直接的影响，使得香港公民教育变得更为复杂。首先，1989年香港民众示威活动导致港英政府被迫准许学校传播公正的信息和对政治本质的教学。其次，1990年中国政府颁布《中国人民共和国香港特别行政区基本法》（简称为《基本法》）是一部属于香港九七之后的“小宪法”，香港人民不得不面临政治化的改变而对文件有基本认识。再次，1991年港英政府通过《香港人权法案》，为了使公民了解人权、保障人权，在公民教育中应该加入人权教育的内容。

第四，1995年香港立法局把选举投票资格年龄从21岁降到18岁，扩大了年轻人参与选举投票的比例，这就意味着更多的学生要参与香港社会的政治活动。所有这些政治事件表明此时的香港对公民教育有着很大的需求，特别是在民主教育、人权教育和民族教育方面。

当时，社会各界反应热烈，人们认为过渡期的学校公民教育应该着重帮助青少年认同自己的中国人身份，应该为香港顺利过渡和港人治港做好准备。因此，学校公民教育受到空前重视。同时，在香港面临回归期的重大历史转型时期，引发了诸如“民族教育”、“民主民权教育”等激烈论争，以致公民教育成为此期香港意识形态争论的焦点之一。迫于这种面向回归与公民教育的争论的压力，1996年3月，香港教育署成立了检讨学校公民教育指引工作小组，在经过近半年的讨论、公众咨询之后，1996年7月香港教育署正式发表了香港教育史上第二份《学校公民教育指引》（简称《九六指引》）。《九六指引》的内容聚焦于民主教育、人权教育、法治教育、国家教育、全球教育与批判思考教育。具体而言，《九六指引》的宗旨和目标是：“使学生认识个人作为公民与家庭、邻里社会、地区社会、民族国家以至世界的关系，培养积极的态度和价值观，从而对香港及中国产生归属感；增进青少年对政治的基础认识；尤重技能、态度和能力的培养；旨在他们明了公民的权利和义务，具有批判性思考素质和公民意识；成为有理性、富政治觉悟而又负责任的公民，在民族、国家、世界的使命中，担当一个建设性的公民角色。”

与《八五指引》相比，《九六指引》在宗旨上主要有两方面的变化：第一个变化是强调培养学生对中国的归属感，特别强调政治教育和国家民主意识教育。并指出这种归属感的塑造需要通过两个途径：一是培养学生的民族主义和爱国主义，使之形成国民身份和归属感。二是深入认识中国的文化和历史，培养民族认同感和爱国精神都至为重要。但是在强调要培养国家民族归属感的同时，人们也应意识到，毕竟香港被英国统治和与内地分割达150多年，要培养公民对国家的归属感和对民族的认同感，需要较长时间。第二个变化是在《八五指引》对公民教育宗旨中一些笼统表述，如“了解政府性质与工作、明了民主社会的基本原则和价值”等，言辞语意含糊。《九六指引》直接鲜明地提出了“民主、平等、自由、人权和法治的价值需求”。这符合《基本法》的基本原则和精神，充分体现了“一国两制”体制下香港公民教育的特点。

《九六指引》最大的一个特色就是提出“以学生为本的公民教育理念框架”。它指出要“透过学校公民教育的计划，让学生培养批判性思考与自省的能力，在公民态度上有积极的转变，能主动参与公民事务，并随时准备运用他们的公民权利和履行公民的义务”。而且还屡次出现“积极参与”、“多作贡献”、“负责任”、“建设性”等提法都表达了这一思想。所谓“以学生为本”其实就是指以学生为主体的公民教育，发挥学生在教育过程中的积极性、主动性，旨在培养充满主动性和积极性的公民，从而使他们可以主动地、积极地面对自己、面对自己的社群、国家和民族。在课程设置上，公民教育课程被纳入香港中小学的课程体系，从1998年9月起，公民教育科被作为独立科目在初中课程中设立，后扩展到小学、高中。在课程内容上，教育内容的安排循序渐进，国家民族意识和《基本法》成为公民教育的两大重点。《九六指引》明确了香港回归后公民教育的发展方向，被誉为“香港学校公民教育的新里程碑”。

三、“建构时期”的公民教育：参与式教育理念及首要价值观的确立

《九六指引》初稿一经问世，就被香港教育界普遍认为是一个划时代的产物。它重点强调学校公民教育的宗旨和目标是对香港及中国产生归属感，突出了对原有学校公民教育宗旨与目标的转轨，并且在公民教育的理念、内容和实施策略上都获得了很大的进展。但是，它也存在着显而易见的不足。在香港回归的背景下，从《八五指引》到《九六指引》的学校公民教育宗旨都没有涉及对英殖民政治、经济、文化等历史的深刻反省和批判，更没有对长期以来殖民奴化教育作彻底的清算。但是，不对英殖民主义政治、经济、文化和教育进行深刻反省和批判，就无法清除长期殖民统治所形成的文化历史积淀，无法摆脱长期殖民教育给香港社会所带来的“疏离的子民”意识，从而使港人重新建立对自己的国家认同感。所以，回归后的香港公民教育仍然面临着长期的、艰巨的任务。

“九七”回归后，香港政府为了增强香港公民或学生的国家归属感、民族认同感和爱国主义的情感，“香港教育统筹委员会在1997年发表的‘九年强迫教育检讨报告’一书中，建议当局根据回归后的政治情势，加强学生对中国、中国历史和中国文化的认识，并促进学生对‘一国两制’和《基本法》的了解”。香港教育统筹局作为推动香港德育及公民教育发展的官方机构，致力于使下一代加深对国家的了解及国民身份的认同，成为对社会、国家负责任的公民，从而建立一个和谐的社会集体。这填补了之前公民教育发展的空缺和不足，使公民教育从整体上更加合理化，为下一个时期做好铺垫。这个方向，明确在体现在课程改革的各个教育文件中。

2001年，香港政府出台了《学会学习：课程发展路向》，指出德育及公民教育是香港未来的课程发展需要推行的四个关键项目之一，将“国民身份认同”确立为“德育及公民教育”中五个优先培养的价值观之一，它强调培养学生成为具有国民身份认同的中国公民，并把公民教育改为“德育及公民教育”，将公民教育与健康生活和宗教教育等相结合，淡化政治因素。政府通过把公民教育改名为德育及公民教育，并在课程发展中加入许多非政治和道德价值观、态度，清晰地表明了此时期公民教育对国民教育的强调，它除了重新去政治化之外，政府对民族教育持强烈肯定态度也是另一个突出特征。

2002年，课程发展议会成立了“德育及公民教育专责委员会”，根据政府所公布的各项改革报告以及内部检讨，提交推动德育及公民教育的建议，在同年颁布了《基础教育课程指引》（简称《指引》），这是近年来香港基础教育课程改革的重要指导文件。《指引》把“德育及公民教育方面的生活经验”当成五种重要的学习经历之一。它强调学校、社会应提供更多的正规与非正规途径，让学生参与学校、社区的活动，以积极、主动的姿态来认识、参与、投入公民事务，不断提高学生民主参与的能力和民主参与的水平。同时《指引》提出了五种首要的价值观和态度，即坚毅、尊重他人、责任感、国民身份认同和承担精神。《指引》指出，关于“国民身份认同”的教育不能只注重知识的灌输、说教式的接受式学习，而应注重理性技能的培养、参与式主动式的学习。其中的“责任感”和“承担精神”指向的是主动公民所应具有的价值观和态度，同时，理性和负责任成为了该阶段课程培养公民的共同目标。首要价值观的确立克服了以往《学校公民教育指引》中存在的内容过多、重点不突出的弊病。《指引》提出的这五种积极的价值观态度，强调了公民的义务和责任，而要培养这五种价值观，必须让学生通过除正规课程以外的参与式的学习活动和实践经验，例如主题周、学校集会及班主任课、实践学习、邀请家长参与等方式使学生亲自参与相关的班会与学生会的运作、社会考察、社会服务、社会实践等活动，真正了解学校、社区乃至国家的实际情况，深入理解个体与他人、国家以及社会的关系，最终让学生在内心深处认同这五种核心价值观。《指引》还十分重视服务学习，明确提出所有学生和教师都要参与服务学习活动。通过社区服务或服务他人培养学生正面的价值观和态度、责任感和承担精神，并在克服困难的过程中，养成坚毅和豁达的品行。强调以学生为本的方针，鼓励学校将学生身边发生的事情灵活地融入课程设计中。由此可见，此时期香港政府把公民教育定位为一种参与性的、实践性的动态过程，旨在促进公民教育观的转变和建构，使香港公民具有强烈的参与意识和为国家作出贡献的主体意识。

《指引》的颁布表明香港政府以渐进的方式推进参与式公民教育，更加倡导培育积极参与的公民精神。“主动参与、积极实践、关心社会”的公民精神成为公民教育政策的灵魂。《指引》提出了一个开放而有弹性的德育及公民教育课程架构，通过多种形式来鼓励公民积极参与社会事务，强调以学生的生活经验为本，有利于系统及循序渐进地整合不同范畴的价值教育，发展系统及完整的德育及公民教育课程，培养学生正面的价值观和积极的态度，树立参与式公民理念和对国家民族的身份认同，从而使香港公民教育形成了自己的显著特色。

四、“巩固与冲突时期”的公民教育：国民教育科风波

2010年，香港回归已近十三年的时间，过渡时期的任务已基本完成，公民教育已进入巩固时期。2010年时任特首曾萌权在《施政报告》中提出要加强国民教育，并明确提出设立独立的“德育及国民教育科”。2011年5月5日，政府推出“德育及国民教育科课程指引（小一至中六）咨询稿”，建议将此科列为必修科，旨在“透过持续学习，加深学生对祖国的认同及对国民身份的自豪感，并以价值观和态度为导向，帮助学生养成良好品德和国民素质，从而丰富生命内涵，确立个人与家庭、社群、国家及世界范畴的身份认同。同时重视培养学生独立思考及自主能力，使他们明辨是非，能够做出情理兼备的价值判断，并建立个人抱负及理想，对家庭、社群、国家与世界做出承担及贡献”。2012年4月，香港教育局公布《德育及国民教育科课程指引》（以下简称《课程指引》）。《课程指引》认为，课程发展是一个延续及不断优化的过程，加强对青少年归属感、民族意识及爱国思想教育是一项长期的任务，以此提出要设立德育及国民教育科，内容以生活事件作为学习情境，再配合各学习科目、学习活动、学生培育计划、学校环境等，以此来巩固学生的品德及国民素质，促进学生全面发展。2012年7月初颁发的《中国模式国情专题教育手册》，使国民教育科的讨论达到顶点。香港部分市民、家长、教师、学者以及泛民主派议员认为该手册内容有失偏颇，多是描述中华人民共和国及中共多年来的成就，内容趋向正面，避开争议性内容，有禁锢学生思想的成分。并将“国民教育科”批为洗脑教育和奴化教育，破坏学生独立思考及自主能力。由此引发了“国民教育科风波”。2012年7月，香港教育界发生大规模游行示威活动，引起全国各地的广泛关注。大批香港市民带领子女上街示威游行，反对政府制定并计划采用的“德育及国民教育科”，要求撤回该科目。后有全港大学生“联校反国教”，声势浩大，后续不断。8最终迫使香港政府宣布搁置《德育及国民教育科指引》，不再推行德育及国民教育科。特区政府行政长官梁振英面对批判和质疑连续做出善意回应，强调《中国模式国情专题教育手册》不是官方教材，没有推行使用；《德育及国民教育科指引》已进行修改，取消课程三年的开展期的限定，把是否开展、如何开展国民教育科的权利和决定交给学校。

“国民教育科风波”的主要观点认为香港应以公民教育取缔国民教育，因为香港现时的公民教育已经提供了德育方面的教育，无需将国民教育科独立成科。各国政府公民教育以培育主动参与公共事务的世界公民为目标，香港的公民教育政策不应退到狭隘的国民教育的框架之内。其实，国民教育与公民教育在本质上是一致的，都是政治教育。不能人为生硬地划分公民教育与国民教育之间的区别。随着香港社会的政治民主化发展，国家和香港需要积极参与的公民，能够分析、判断政府表现，以及敦促政府施政及问责的爱国爱港者，非政治化的公民教育是有严重缺失的公民教育，不能适应社会发展的需要，也不能负起塑造民主共和的重任。国家教育部袁贵仁部长指出：“任何国家和地区，都有国民教育。”笔者认为，香港国民教育科争议处置的核心应当聚焦于教材内容，而不应聚焦于国民教育本身。虽然主权回归了15年，但港人的“归心”尚有待时日。国民教育的核心在于凝聚中华民族尊严，加深学生对国家认识及国民身份认同，加强对香港青少年的爱国熏陶。并且，特首多次声明，学校可依其专业知识，选择自身教材。所以，国民教育的实施并非是政治意识形态的灌输和“洗脑教育”，国民教育的实施是合情合理的。但由于其特殊的历史原因，推进的过程中困难重重。但是国民教育在香港势在必行，认清此次国民教育推行过程中遇到的问题及不足，可以对之后香港国民教育的推行提供借鉴。

此时期的香港公民教育在巩固上一阶段建构的基础上继续深化，并更明显强调德育和国民教育，但是公众对公共决策的出台和推行有着更明显和更强的影响力，以及多年来香港发展所积累的矛盾使得香港公民教育在计划的发展轨迹中遇到阻碍和冲突。冲突作为一种特殊的沟通方式，会怎样影响香港公民教育的发展，是一个未完结的话题。未来香港推行公民教育要充分考虑到香港特有的历史文化背景和“一国两制”的现实基础，循序渐进，引领香港公民教育走向新阶段、开拓新空间。

纵观近二十年来香港公民教育政策的演进，公民教育政策顺应形势的发展不断变化，并在香港人自己的政治智慧和不懈努力下日臻完善，形成了自己的体系。香港公民教育政策的演变为我国在急剧转型背景下应开展怎样的公民教育提供了启示，对于我们应该培养具备什么素质的公民以符合社会发展的需要，应该通过哪些途径来促使对公民教育的期许，香港的公民教育无疑给出了许多值得借鉴的实质性参考。

（来源：《现代教育论丛》2014年第5期）

近年来，国家安全教育的严重缺失成为香港维护国家安全体系中的短板之一。特别是2019年“修例风波”的发生更加凸显了香港国家安全教育的赤字。香港社会不断出现严重危害国家安全的行为，特别是以“港独”为代表的分裂思想与行为的扩散、以“修例风波”为代表的严重暴力事件的发生，给国家主权、安全、发展利益，香港的繁荣稳定和“一国两制”实践带来巨大冲击。加强国家安全教育、提高香港社会的国家安全意识，已经成为非常具有紧迫性和必要性的任务。2020年6月30日，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国家安全法”）在香港施行。香港国家安全法明确要求香港特别行政区开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识。无论是中央层面还是香港层面，都应在香港加强国家安全教育，确立港人的国家安全观念，提升香港社会的国家安全意识，共同致力于维护国家主权、安全、发展利益和香港的繁荣稳定，确保“一国两制”在香港的实践不变形、不走样。

一、香港国家安全教育面临的问题

国家安全教育缺失是香港当前面临的一系列风险及问题之一。加强香港国家安全教育，首先要认清香港国家安全以及国家安全教育面临的挑战。对维护国家安全，香港不能搞“特殊”，更不能成为国家安全“不设防”和“法外之地”。长期以来，由于历史和现实的原因，香港在推进维护国家安全的有关立法，加强香港社会国家安全教育和促进香港民众树立正确的国家安全意识，以及履行维护国家安全的责任等方面存在巨大缺失。

（一）香港社会对国家安全认识长期面临赤字

长期以来，香港社会以所谓的“中立”自居，没有意愿去认识国家安全。香港社会不少人认为，受殖民统治时期，国家安全是港英当局的事；回归之后，国家安全是中央政府的事，与自己无关。这种认识忽视了国家安全对香港和香港民众的意义。他们更没有认识到，维护国家安全是香港特区的宪制责任。与此同时，香港社会还将国家安全“意识形态化”，以所谓的“自由”为由抗拒国家安全立法，直接导致2003年国家安全立法以失败告终。自此，香港社会谈“国家安全”色变。部分港人对国家安全与主权、国家安全与“一国两制”的关系，以及香港在维护国家安全上的宪制责任没有清晰的认识，甚至以为国家安全只是国防军事问题。这导致香港社会对国家安全的认识、了解同现实的国家安全风险存在较大的差距。

当前，香港部分年轻人对国家历史、国家安全认识严重不足。“港独”意识主要在年轻人中发酵。虽然各种民调数据都显示，绝大多数港人是反对“港独”的，但不容忽视的是仍然有一部分香港民众明知分裂行为危害国家安全，仍支持“港独”理念、行为，乃至成为“港独”分子的“粉丝”和“炮灰”。在“修例风波”中，香港部分青少年是最为狂热的一群。他们肆意纵火破坏、打砸店铺、毁坏公共设施、投掷汽油弹、攻击警察及市民。香港社会长期以来对中国的认同主要限于国籍、历史、地理和文化等，而对中华人民共和国成立以来的政权建设、政治制度、法律制度、国家安全等视若无睹，将“爱国”与“爱港”对立起来，以所谓“自由”“民主”“人权”等价值观念抵制国家主权、安全、发展利益。香港社会中不少人将特区政府推动的国民教育视作“洗脑”教育，阻挠、干扰国民教育的正常进行，导致国民教育长期以来的缺失。香港社会不少人将爱国与其宣称的所谓“自由”“民主”“人权”等西方价值观对立起来，无视国家主权、安全、发展利益，甚至以牺牲国家安全利益、激进暴力行为来争取不合法的所谓“五大诉求”。在“修例风波”中，一些暴力事件已具有“本土恐怖主义”的特征，但香港社会部分人不但不谴责暴力行为，反而将其“英雄化”“浪漫化”。

2019年，香港发生的社会动乱以毫无底线的行为方式搞对抗，包围和冲击中央政府驻港机构，侮辱国旗、国徽和区徽，挑战国家主权和“一国两制”原则底线。这不仅危及国家安全，也使香港全社会付出了沉重代价，凸显出其国家安全教育缺失带来的严重后果。特别是在动乱发生过程中，香港部分青少年对国家安全的认识严重不足，对现行相关法律缺乏足够认知。香港警方的统计数字显示，2019年6月9日至2020年10月31日，在“修例风波”中一共拘捕了10148人，检控了2325人。其中690人被控暴动罪、412人被控非法集结，337人被控藏有攻击性武器。其中726人已完成司法程序，有603人须承担法律后果。

（二）香港社会内外反对势力干扰维护国家安全工作

以美国为主的外国势力、以台湾民进党当局为主的境外势力和以香港反对派为主的内部反对势力以及这些势力的勾连，对香港维护国家安全构成最大的威胁和挑战。近年来，香港内外敌对势力所作所为已造成香港长时间乱局，危及国家安全。一些外国势力和台湾民进党当局势力赤裸裸地插手和干预香港事务，为反对派和激进分离势力撑腰打气，提供资金、物资、培训和保护。

香港内部的反对势力宣扬或支持“港独”主张，拒绝承认国家对香港拥有并行使主权，寻求外 国或境外势力干预香港特别行政区事务等危害国家安全的行为层出不穷。他们还通过立法会、区议会等公权力平台以及“教协”“记协”和大律师公会等专业组织阻挠维护国家安全的工作，对国民教育、国家安全教育工作也百般阻挠。“港独”的肆虐、反对势力对香港的“揽炒”、“修例风波”的发生等，凸显了香港在维护国家安全方面存在的法律漏洞和工作缺失，凸显了建立健全维护国家安全法律制度和执行机制的必要性和紧迫性。

香港回归以来，外部势力越来越肆无忌惮地插手、干预香港事务，威胁国家安全。从2003年反对基本法第二十三条立法到2012年反对推行“国民教育科”，从2014年的非法“占中”到2019年的“修例风波”，其背后都有外部势力借机介入香港事务，进行危害国家安全、“一国两制”的行为和活动，试图将香港作为基地对内地进行渗透、破坏活动。2020年5月以来，中国政府在香港进行国家安全立法，美国再次深度介入，推出大量的所谓“制裁”以及施压其他西方国家在香港议题上跟进。美国将中国政府在香港推动国家安全立法进程作为对华施压的契机，操作“香港牌”，将香港视作中美博弈的筹码和棋子，将香港议题与其他议题一起作为对华极限施压的选项。美国加大对香港反对势力的支持和培植，支持香港反对势力夺取香港的“管治权”，企图使香港以及“一国两制”在其操控和影响下朝向更加符合其利益的方向发展。美国制定所谓“香港人权和民主法”“香港自治法”等，直接以国内法方式把对港干预制度化、常态化，并“制裁”涉港事务官员。

（三）香港特区政府维护国家安全的意识和能力不足

香港维护国家安全责任的主体是特别行政区，香港特别行政区的政权机构，即其行政、立法和司法机构要承担维护国家安全责任。但长期以来，香港特区政府在维护国家安全工作方面留下很多隐患，导致其维护国家安全工作的任务累积，面临的压力越来越大。

其一，香港特区政府在国家安全立法方面的不足。香港出现当前严峻复杂局面，与回归以来香港维护国家安全立法缺失有直接关系。香港特区基本法第二十三条明确规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”2003年第二十三条立法失败后，香港特区政府在维护国家安全立法上几乎没有进展，致使维护国家安全的基本法第二十三条立法至今未能完成。而澳门特别行政区在2009年2月就已完成相关国家安全立法，并在2018年9月建立了维护国家安全委员会等执行机制。两相比较，凸显香港特区在维护国家安全方面存在缺陷和不足。

其二，香港特区政府在提升社会国家安全意识、推行国家安全教育方面的不足。自回归以来，香港特区政府在推广国家安全教育方面的工作基本处于空白，对国家安全教育问题长期不愿触碰。其教育内容偏重应用技术，较多地关注个人权利、民主价值，缺乏对国家、民族历史的关注，存在美化、抬高西方和丑化、矮化内地的潜在倾向。香港新生代对国家、民族没有系统化的认识，对国家的认同感与归属感普遍不高。香港长期的国家安全教育缺位导致学校的老师和学生、社会团体的有关人员、媒体从业者等都缺乏国家安全意识。

其三，香港特区在维护国家安全执法方面的缺失。香港目前已有的各种法律条例基本覆盖了所有可能对国家安全造成威胁行为的处理，但很多法律及其条款仍处于纸面上，没有实际运用。比如《反恐条例》自2002年通过以来，没有任何运用。另外，除了直接与维护国家安全相关的法律，香港现存的大量法律中仍能寻找到一些具体的维护国家安全的条款。然而，在维护国家主权、安全、发展利益方面，香港的执法制度还不完善，甚至是世界上唯一长期没有健全国家安全执法制度的地方，成了我国国家总体安全中突出的短板和风险点，也是直接影响香港市民安全的重大风险点。

二、香港国家安全教育的意义

香港维护国家安全，既要完善立法、执法、司法工作，也要在社会大力开展国家安全教育、提升整个社会的国家安全意识。只有两者有机结合，才能更有效地维护国家安全，维护香港的繁荣稳定。

（一）提升香港社会的国家安全意识，有效保持香港的繁荣稳定

维护国家安全是香港繁荣稳定的基础和前提。维护国家主权、安全、发展利益，维护香港繁荣稳定需要良好的国家安全环境。只有制度上具有国家安全法律、社会上具有国家安全意识，才能为“一国两制”实践行稳致远提供保障。“修例风波”引发的香港社会动荡不但重创香港经济，也使香港的营商环境和国际形象受到冲击。2019年8月，研究和咨询组织《经济学人智库》发表“2019年全球城市安全指数”，香港排名跌出前十，由2017年的第9位大幅跌至第20位。2019年9月，国际评级机构惠誉将香港的信用评级由“AA+”转为“AA”，并将评级展望由“稳定”转为“负面”，这是该机构24年来首次下调对香港的评级。另外，香港痛失连续保持了25年的全球最自由经济体地位，全球金融中心排名也跌至第六位。可以说，国家安全得不到维护，香港的繁荣稳定就无法得到保障。只有香港社会各界更好地认识国家安全的重要性，有效维护国家安全，终止香港的乱象，提升国家安全意识，共同维护“东方之珠”，香港才能发挥自身优势，重振经济、改善民生。实际上，维护国家安全是保证国家长治久安、保持香港长期繁荣稳定的必然要求，是包括香港同胞在内的全体中国人民的共同义务，是国家和香港特区的共同责任。香港社会各界要了解国家的发展和历史文化，自觉维护国家安全及整体利益，这是香港根本利益所在。

（二）增强香港社会的国家安全氛围，为解决香港深层次结构性矛盾奠定重要基础

香港要在世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局下把握发展机遇，首先要有稳定的社会环境。国家安全根基牢固，社会大局稳定，才能为解决经济民生等深层次矛盾和问题创造良好环境、赢得更大空间。有国家安全这个大前提，香港社会稳定才有保障，解决发展问题才有基础，香港居民的生命财产安全和权利与自由才能得到切实保障，特区政府和社会各界才能集中精力逐一解决经济民生方面存在的深层次矛盾和问题。社会稳定是解决一切问题的前提。这些年来，香港社会积累了不少深层次矛盾，教育、医疗、安老、住房等问题突出，贫富悬殊恶化造成跨代贫穷及年轻人上升通道断裂。解决这些问题，必须给香港特区政府时间与空间。若坐视反对派“揽炒”，政府无法施政、立法会无法运作、社会继续空耗，什么问题都解决不了，最终受害的还是香港人自身。必须看到藏在激进本土主义、分离主义背后的一系列问题和深层次结构性矛盾，要直面和回应港人的关切，积极推动香港进行结构性改革，让香港真正走出困境。

（三）扩大香港社会的国家安全认知，有效反对外部势力干预香港事务

《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称《决定》）提出：“国家坚决反对任何外国和境外势力以任何方式干预香港特别行政区事务，采取必要措施予以反制，依法防范、制止和惩治外国和境外势力利用香港进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动。”《决定》第六条授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，切实防范、制止和惩治外国和境外势力干预香港特别行政区的活动。全国人大涉港决定以及全国人大常委会防范外部势力干预有关立法，具有重大的现实意义，也是落实长期以来中央部署的需要。

中央反对外部势力干预政策一脉相承。党的十七大报告提出“坚决反对外部势力干预香港、澳门事务”。党的十八大报告再次提出“防范和遏制外部势力干预港澳事务”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务和进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动，确保香港、澳门长治久安”。防范外部势力干预是中央治理香港、落实“一国两制”的两个根本宗旨——维护国家主权、安全、发展利益，维护香港繁荣稳定的重要举措。现实中，香港社会存在勾结外部势力危害国家安全的情况。必须通过加强国家安全教育，让民众意识到外部势力干预的危害性，共同反对外部势力的干预和介入。

（四）提高香港社会的国家安全成效，保持国际投资者对香港的信心

国际投资者、各国侨民为香港发展成为亚洲四小龙、国际金融中心作出了重要贡献。中国欢迎国际社会为“一国两制”的香港实践提供建设性建议，为中国在香港维护国家安全提供真知灼见，共同维护香港的繁荣稳定。中国政府在香港进行国家安全立法的目的包括维护外国投资者对香港的信心和投资、经营安全。因此，中国政府在香港进行国家安全立法，确保香港的安全、稳定，正是为了巩固香港的国际金融中心地位、保护各国在香港的合法利益存在、增强国际投资者对香港的信心。当然，对中国政府在香港进行国家安全立法，国际社会有部分不明真相或不甚了解的人还有疑虑或误解、曲解。只有加强国家安全教育，提升香港的安全环境和安全指数，才能吸引更多的国际投资者在香港营商。与此同时，要对在香港的外国机构、人员加强国家安全教育，共同维护香港的稳定。在全国人大常委会推出涉港国家安全立法后，中央政府和香港特区政府以及专家学者应多向国际社会做好宣传、阐释工作。一方面，要向国际社会讲清楚国家安全立法的目的、对象以及适用范围，让国际社会特别是在香港的投资者更加清晰地了解立法进程、立法意图。另一方面，要向国际社会讲清楚，国家安全立法是向香港注入更多正能量，不会损害任何国家在香港的正当、合法利益，只会给各国在香港带来更多发展机遇，让国际社会受益于安全稳定实践“一国两制”的香港。三、香港国家安全教育的进展

2020年5月，全国人大通过《决定》后，香港社会对维护国家安全的认识明显上升。2020年6月，香港紫荆研究院委托香港社会科学民意调查中心开展的调查显示，近七成市民认同香港有责任保障国家安全。与此同时，香港“一国两制”研究中心的民调显示，超过七成四的市民表示香港有责任维护国家安全，近六成市民认为香港在维护国家安全方面存在漏洞，逾五成市民认为立法禁止外国势力干预香港事务、防范恐怖袭击等非常有必要。

（一）中央直接推动与重视香港开展国家安全教育工作

以习近平同志为核心的党中央特别注重运用法治思维和法治方式来处理香港经济社会发展中的深层次矛盾和问题。中央“坚定支持行政长官带领香港特别行政区政府依法施政，坚定支持香港警方严正执法，坚定支持香港司法机构依法惩治暴力犯罪分子”。2019年10月，党的十九届四中全会提出，“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，“加强对香港、澳门社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育，增强香港、澳门同胞国家意识和爱国精神”，“坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务和进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动，确保香港、澳门长治久安”。2020年5月28日通过的《决定》要求，“香港特别行政区行政长官应当就香港特别行政区履行维护国家安全职责、开展国家安全教育、依法禁止危害国家安全的行为和活动等情况，定期向中央人民政府提交报告”。党的十九届四中全会明确指出，坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务和进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动，确保香港、澳门长治久安。持续近一年的“修例风波”与动荡清楚表明，香港的“反中乱港”势力与外部势力里应外合，妄图通过煽动无底线的“政治揽炒”“经济揽炒”“社会揽炒”，瘫痪特区政府运作，挑战中央权威。香港国家安全法规定，香港特区政府应当采取必要措施，对学校、社团、媒体、网络等涉及国家安全的领域，加强宣传、指导、监督和管理；香港应通过学校、社团、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港居民的国家安全意识和守法意识。同时，根据香港国家安全法的规定，中央任命香港国家安全顾问，在香港设立了维护国家安全公署。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“落实中央对特别行政区全面管治权，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，维护国家主权、安全、发展利益和特别行政区社会大局稳定”，“坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务”。

（二）香港特区政府加强维护国家安全和推动国家安全教育工作

维护国家安全是香港特区政府的宪制性责任，也是香港居民应承担的法定义务。香港特区政府则是承担宪制责任的主体。其一，建立维护国家安全的制度和机制。根据香港国家安全法的要求，香港特区设立了维护国家安全委员会，香港警务处成立了国家安全处，专门负责国家安全工作。律政司和法院也根据香港国家安全法的要求在相关机制上予以完善。其二，着手在学校推动国家安全教育。香港特区政府主要官员表示，香港是国家不可分离的一部分，而培养学生对国民身份的认同，一向是中小学教育的重要宗旨。为配合香港国家安全法的实施，香港教育局将开展国家安全教育，在课程、教学资源及教师专业培训等方面，采取多元化措施，促进学生认识香港国家安全法的立法背景、内容、重要性及意义，强化年轻人的国家安全意识和守法意识。其三，根据香港国家安全法打击危害国家安全的行为。香港国家安全法的实施为稳定香港社会带来了显著效果。鼓吹“港独”及与外部势力勾结的情况逐步减退，部分激进人物明显收敛，激进的组织停止运作或解散，涉嫌违法人士畏罪潜逃，街头暴力行为大幅减少。“港独”主要头目选择退出、解散“组织”。“香港众志”“香港民族阵线”“学生动源”“香港独立联盟”“民间外交网络”等“港独”组织纷纷解散，核心“港独”头目在香港国家安全法实施后已经大幅减少了激进言论。传统泛民主派虽极力反对香港国家安全法，但整体呈现收敛趋势，与“港独”“揽炒”撇清关系。香港国家安全法实施前后，陈方安生、李柱铭等泛民主派人士采取退出政治或与“港独”“揽炒”割席等方式进行回应。“民主党”“公民党”等核心人物主要以香港国家安全法实施中的司法问题为由进行反对，也大幅减少了对“揽炒”的支持。其四，香港社会对国家安全的认识提升。有关调查显示，香港国家安全法实施以来，有83.7%受访者认为其日常生活未受到影响，仅7.1%受访者认为受到影响；69.1%受访者认同香港国家安全法实施。其五，香港特区政府将加强国家安全教育作为施政的重要目标。2020年11月25日，林郑月娥在施政报告中表示，要做到全面保障国家安全，特区政府有必要加强宣传和教育，提高香港居民的国家安全概念和守法意识。特区政府正按香港国家安全法第九条和第十条制定有关计划，将用好每年的“宪法日”和“国家安全教育日”，进行更具规模的公众教育工作。

四、香港国家安全教育的路径

香港国家安全法的实施是建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的关键一步，将有效改善香港的安全环境。香港国家安全法的贯彻实施需要适应过程，需要在中央和香港特区之间、国家法和香港地区法律之间、香港本地各派势力之间衔接磨合、交叉博弈；香港社会的深层次矛盾依然存在、政治生态不会在短期内有根本改变。未来应在香港社会大力开展国家安全教育，将去殖民化教育、国民教育、爱国主义教育融入其中，逐步改善香港的舆论生态和政治生态，为香港人心回归创造良好的社会环境和氛围。要抓住香港国家安全法实施这一历史契机，开展国家安全教育工作，顺势对现存的教育问题进行改革。要加强“一国两制”实践教育，引导包括香港同胞在内的社会各界增强对国家的认同，自觉维护国家统一和民族团结。

（一）逐步将“三法教育”作为公职人员、教职人员就职的基本要求

宪法是香港特别行政区设立的法律依据，基本法是“一国两制”在香港实施的法律规范，国家安全法是香港安全稳定的法律保障。接受宪法、基本法和香港国家安全法教育应当成为公职人员和教职人员的基本要求，要对公职人员、教职人员，特别是公务员、法定机构人员和教师、教育管理人员进行必要的国家安全教育。香港特区政府公务员事务局已经提出，所有2020年7月1日之后入职的香港公务员，均须签署文件确认拥护《基本法》及效忠香港特区政府。现职公务员也要遵守有关宣誓要求。下一步香港教育局也应对教职人员建立从业基本要求，杜绝具有“港独”分裂思想意识和行为的人成为教师和从事教育工作。

（二）建立与国家安全相适应的国民教育内容

香港教育界是开展国家安全教育的主要界别。香港特区政府要根据香港国家安全法要求，在大中小学把国家安全教育作为强制教学内容。香港的中国历史课程教学大纲要融入一些涉及国家安全意识培养的内容，让更多学生认识和理解国家安全的重要性。香港特区政府应更加积极主动，更系统性、条理性和专业性地推动国家安全教育，将香港国家安全法转化成深入浅出的教学内容，做好在教育界普及国家安全教育的有关安排。

（三）统筹拨出一定公共资源用于国家安全教育

香港特区政府通过各种方式直接或间接掌握大量的社会公共资源，可统筹用于国家安全教育。比如，作为公营机构的“香港电台”，设立定时和不定时的时段播出与国家安全有关的节目；作为公营机构的“港铁”可在符合规定的情况下，进行国家安全的宣传、教育；公共图书馆可以开展国家安全教育讲座或与国家安全有关的活动。香港特区政府必须借助公共资源，提升国家安全教育的能见度，使国家安全教育、爱国主义教育成为民众日常生活的一部分。

（四）借助重要时间节点开展国家安全教育

重大节庆是开展国民教育、国家安全教育的重要时间节点。一方面，要加大对校园内存在的反主权、反政府等政治活动的规管。香港教育局已要求任何人士均不应在校园内奏唱或播放带有“强烈政治信息”的歌曲，或举行任何活动作政治表态。这一要求有利于去除校园内扩散的本土主义、“港独”思潮。另一方面，要拓宽校园内提升国家意识的活动渠道。在一些重要时间节点，包括七一回归日、十一国庆日、四月十五日国家安全教育日等重大节庆和时间节点，在公务机关、法定机构、大中小学等进行升国旗仪式，逐步提升各界的国家意识。

（五）建立和运用国家安全教育的固定场所

国家安全教育是一个长期的过程，不仅只在国家安全立法时需要加强国家安全教育。建议香港特区政府从已有的场所中调拨出合适的空间，建立国家安全教育的固定平台。加强国家安全教育平台建设，在国家安全教育、宣传的固定活动场所，不定期举行国家安全教育展览及其他有关活动。

（六）提升中央驻港机构在香港社会的能见度和影响力

驻港部队军营开放和香港青少年共同参与有关活动受到极大的欢迎，但由于军营开放频次的限制，仍不能充分满足青少年的需求。建议在确保安全的情况下，加大军营开放频次、特别是军舰等军事设施的开放，以及军事夏令营活动的举办，让香港民众更多感受到与国家的连接。另外，外交部驻港特派员公署也可以加大开放程度，让青少年通过参与活动了解国家外交历程。驻港国家安全公署运行进入正轨后，也可以在适当的场所进行国家安全教育活动，提升其在香港社会的能见度。

（七）加强对在港企业、机构、团体的国家安全宣传

香港是一个多元的社会，拥有大量外籍人士、外资企业和外国团体。他们对香港的发展有重要的贡献，是香港繁荣稳定的重要部分。香港国家安全法实施后，应以多种方式积极向在港外资商会、企业以及代表性人士进行解说工作，安抚他们对香港的信心，稳定在港国际资本。加强对外籍人士、团体和企业的国家安全法宣传，让他们更好地了解、认识香港国家安全法，减少、降低香港国家安全法的干扰因素。可在机场、高铁、邮政、税务等公共场所放置香港国家安全法中文文本和英文文本，将香港国家安全法文本向香港社会广泛散发。

（八）提高国家安全教育在香港公务人员、青少年赴内地交流内容中的比重

此前香港赴内地的交流学习、国情教育涉及国家安全的内容是非常少的，主要是对国防内容有所涉及。未来各种交流项目应将国家安全教育作为一个必要选项，提升香港各界赴内地交流的青少年以及公务人员对国家安全的了解和认识。国家安全教育包括参观内地的军事设施、国家安全教育基地和展览，让其通过亲身参与感受国家安全的重要性。

（九）注重将国家主权、政权内涵融入国家安全教育过程

过去香港在推广国家安全教育方面的工作基本处于空白，社会对国家安全问题长期以来不愿触碰、不敢提及。长期以来，香港青少年学习教育中对国家主权、国家政权的涉及较少，甚至进行回避。“一国两制”不是不要讲国家主权、国家政权，主权和政权正是“一国两制”的题中应有之义。由于“香港本位”“香港利益”“香港优先”等思维，香港市民长期以来对何为国家利益、特别是国家核心利益的理解非常缺乏。应将国家主权、安全、发展利益等国家核心利益内涵和中国共产党、中华人民共和国中央政府等政权内涵，融入国家安全教育过程中。

（十）将开展国家安全教育与改善经济民生相结合

香港国家安全法实施后，将有力遏制长期以来在香港愈演愈烈的危害国家安全行为和活动，压缩反对势力的存在空间，极大改善香港的安全环境。对香港特区政府来讲，维护国家安全和解决深层次结构性矛盾要并举。特区政府在加大执行香港国家安全法力度的同时，仍要尽快解决重点经济民生问题。受新冠肺炎疫情影响，香港的经济社会民生问题愈加严重。香港国家安全法并非万能。香港特区政府只有切实改善民生，才能让民众感受到香港国家安全法的实效。

（来源：《统一战线学研究》2021年第1期）