基地简介

国家统一后，最重要的问题当属国家认同培育，这是国家权力建构的主要手段。香港回归中国已经将近20年，港人的“中国人”身份认同一直没有大幅提升。根据香港中文大学亚太研究所的多年追踪调查，回归以来，认同“中国人多些”的比率则在30%以上，不到40%。香港推行国民教育的过程非常不顺利。本文从观念与制度层面进行深入探讨，分析观念因素与制度供给对香港国民教育的影响。

一、研究框架

二战结束以来，国家行为体之间或国家行为体与次国家行为体之间的统一进程基本受到国际政治的三重影响。在国际政治中，影响国际行为体之间关系的理论主要有三种主流理论：现实主义重视权力对国家行为的作用，自由主义突出制度规范对国家行为的约束，建构主义强调国家行为体在互动中共有观念的建构。国家统一进程既然是不同行为体之间的整合，也必然受到这些因素的影响：权力、制度与观念。具体而言，国家走向统一需要满足以下三个条件：通过权力实现不同行为体在主权上的统一；不同行为体之间的制度整合；不同行为体在观念上的整合与和谐共存。这也决定了国家统一进程不是一个“毕其功于主权统一”的过程，而是在主权统一之后还有制度整合与观念整合的过程。

既然这样，国家统一就不会是一个短暂的进程，可能是一个长期的整合过程。通过权力手段完成主权统一后，内部的制度整合和观念整合需要更长时间。就香港而言，目前国家统一已经实现了一个条件：主权与治权的回归。

这是中国政府通过对英国的权力斗争实现的。但是在“一国两制”的框架与原则下，两地之间的制度整合还没有实现，观念层面的差异也很大。本文将从制度与观念两个层面入手，深入分析大陆与香港两地的整合现状，以及这样的现状如何影响国民教育发展和国家认同建构。二、观念冲突与香港国民教育之困

从殖民时代到冷战时代，香港经历过国际体系的两次重要变化。在这些历史过程中，港人逐渐培育了多元意识，对个人、家庭、社会、全球均有关注。本部分主要分析港人观念中对国民教育构成挑战和导致冲突的意识形态与思潮。

（一）殖民体系下的观念影响及其对国民教育的冲击

1、殖民时代的意识形态、教育措施及其遗产

冷战开始后，殖民时代的港英政府在香港主要推动“去中国化”与“去政治化”。“去中国化”的目的是削弱港人的中国国家认同与中华民族情怀，便于培育港人作为被殖民者的奴化心态。“去政治化”的目的是避免香港各派政治势力受到中国大陆和台湾两地政治势力的影响，最终将香港打造成一个经济中心。尤其1967年香港左派发动的社会运动对港英政府震动很大。港英政府以左派运动破坏香港经济和社会安全为由，对左派实施镇压。港英政府抓捕了37位爱国学校的教师和217位爱国学生。

为了推动“去政治化”，避免教育政治化带来的社会不稳定，港英政府教育部门的《教育法规98号文件》规定，课堂上不能讨论政治。教学内容对殖民主义和英国的殖民统治进行轻描淡写。为了落实“去中国化”，港英政府采取三种措施。一是中国历史课教学年代到1949年截止。关于中国内容的教学，仅仅保留中国传统文化部分。二是港英教育部门将英语作为最主要教学语言。三是港英当局进行教育审查。教师们甚至只能使用经过教育指导审批过的教学资料。殖民地时期，港英政府的教育措施留下了两大遗产：港人的实用主义与国家意识淡薄。

2、殖民时代遗产对今天国民教育的冲击

在实用主义的影响下，今天作为国民教育核心课程的“中国历史”一直没有获得重要的地位。回归前，中国历史已经受到很多中学的重视，将其列为必修课。2000年，香港教育局对初中的中国历史科地位进行修改，建议与其它科目合并。2000年教育改革后，初中历史科受重视程度一落千丈。这次改革后，由于中国历史的科目地位不再那么重要，2012年至2013年，20%的初中不再单独设置历史科了。初中历史科的地位直接影响到高中历史教育。因为香港的高中学生目前一般选修两至三科，加之有的学生初中阶段没有经过必修和深入学习，也就无法培养对中国历史的兴趣，在高中选科时，中国历史科往往遇冷。2011年至2014年，高中选修中国历史的学生连年下降，从一万多人降低到七千多人。

高中的通识科教育没有对中国部分给予重视。香港2009年开始实施新高中通识科计划，与中文、英语、数学并列四大必修课，也是高中升大学的必考科目。这门课程旨在实现全人教育理念。为了衔接，很多大学也开设通识教育。高中的通识教育包括六个单元：人际关系（个人）、今日香港（社会）、现代中国（国家）、全球化（全球视野）、公共卫生、能源科技及环境。这门课程没有将现代中国的内容置于突出地位，在具体实践中不利于国民教育。在港人的诸多价值观中，对于个人、社会、全球这些层次都有深刻认识，唯独国家认同最浅。

（二）冷战体系下的观念影响及其对国民教育的冲击

1、冷战时代的意识形态、教育措施及其遗产

在冷战体系下，香港成为西方阵营反共的前沿。香港社会多种媒体对中共进行的负面宣传贬损了中共在港人中的形象，同时也树立了西方主流价值观在香港的正面形象和主导地位。1984年后，在英国推动的政改下，香港的民主诉求开始开花，开始逐步诉求西方式民主制度，尤其诉求“政治制度美国化”。在意识形态的对立中，香港属于西方阵营。

上个世纪40年代，在中国共产党的领导下，一批爱国者在香港开办爱国学校。这批学校1949年后成为在香港实施爱国教育的主体，可以视为中国在香港实施国民教育的先锋。其中比较出名的有培侨中学、香岛中学、福建中学、旺角工人子弟学校、秀明小学等。根据统计，到1970，这样的爱国学校达到44所，学生人数占了全港学生的3.1%。这些爱国学校很多采用中国大陆的教育制度，使用中国大陆的教材，制定与中国大陆学校一致的教学和课程大纲。1967年左派暴动后，港英政府大肆抓捕爱国学校的教师，香港的爱国学校最后走向衰微。同时，港英政府也在推动香港本地的教育发展，进一步挤压了爱国学校的发展空间。港英当局不断增加教育公共产品。1971年，香港推行小学免费义务教育。1977年，免费义务教育拓展到初中层次。在这种挤压下，回归前，只有5所爱国学校生存下来。

由此可见，冷战体系在观念上给香港带来的主要遗产就是“反共”意识形态的培育。这种意识形态下，部分港人不认可中国共产党的意识形态、制度设计与政策倡议。

2、冷战体系的遗产对今天国民教育的影响

基于“反共”意识形态，“民主派”不认同今天香港的国民教育，而是按照自己的政治价值观在民间推动另一种国民教育。香港“教协（香港教育专业人员协会）”与“香港支持中国爱国民主运动同盟（HongKongAllianceinSupportofPatrioticDemocraticMovementsofChi-na）”甚至启动他们口中的“爱国教育计划”，希望建立他们所理解的“民主中国”，目的是推动中国大陆的民主与人权。

香港民主派极力反对港府推行设立“德育及国民教育科”。2012年6月，香港特区教育局下属的国民教育服务中心出版的《中国模式国情教学专题手册》向香港中小学派发，遭到香港部分人的质疑与反对。“反对派”与部分青年学生甚至发起街头运动予以抵制。港人习惯于从西方价值观审视国民教育以及“德育与国民教育科”。港人在多年的公民教育中，接收到的都是西方式自由、民主、人权等价值观，这些价值与“香港人”身份认同结合在一起，深刻影响了港人对中国大陆的看法。

（三）新本土主义思潮的影响及其对国民教育的冲击

1、新本土主义思潮的崛起

香港的“新本土主义”思潮源自美国，是对全球化的一种反应。2005年美国种族主义运动专家昂纳德·苏士侃（LeonardZeskind）提出“新本土主义（NewNativism）”。在这个时代，由金融、信息科技主导的新型全球化经济体系带来比传统工业化更大的贫富悬殊，弱化了政府自主权，而且立足本地的精英和中产阶级也失去了影响力，出现排外情绪。

新本土主义在香港的社会基础很复杂。在香港，新的本土运动肇始于2006年的保卫天星码头运动和2007年的保卫皇后码头运动。后来又出现2009年前后的反高铁运动，保护菜园村运动。香港初期的这些运动主要诉求是关注弱势群体，反对地产霸权，反对官商勾结，怀旧情结等。但是从2010年开始，陆港两地的“双非”问题、“自由行”导致游客激增问题、陆客抢购奶粉问题导致香港社会感觉资源被挤占，“新本土运动”迅速延烧全港。

由此，“反大陆化”、“反中国化”成为主要诉求。这一运动在学术界被解读，并出版作品，从政治学、社会学中的民族主义、社群主义进行阐释和提炼。

2、“新本土主义”思潮对国民教育的影响

在国民教育措施上，“新本土主义”最主要的表现之一就是维护繁体字地位。2015年12月，香港教育局发出小学中文科的咨询文件，提及学生除了学习繁体汉字外，还要具备认读简体字的能力。这一咨询立即招致新本土主义支持者的反对。香港中文大学本土学社发言人刘匡颖指出，改课纲是“大一统”的政治理念，这是中国大陆利用语言文字融合香港政治。香港浸会大学前语文中心副教授胡燕青也发声反对。2016年2月22日，香港无线TVB播放普通话新闻时使用简体字字幕，立即招来部分港人批评。

“新本土主义”在的主要表现之二就是维护粤语的重要地位。1997年香港回归后，董建华政府要求中文作为官方语言，并作为必修课程进入课堂教学。《香港基本法》第一章第九条规定，中文和英文都是正式语文，香港政府有权选择教学语言。在实际教学中，大多中小学甚至大学基本采用粤语进行教学，普通话的使用率很低。此外，香港的多数传媒机构如电视台、电台、官方新闻发布会等都是运用粤语。

三、制度不足与香港国民教育之困

（一）“悬置的国家”与“自主的特区”：宏观制度设计在推动国民教育中低效

在“一国两制”下，中央与特区的权力进行了清晰划分。根据中英联合声明的文件和《基本法》，香港首先享有行政管理权，香港内部事务一概由香港特区管理；其次，香港特区享有立法权，可以实行与中国内地完全不同的法律制度。更重要的是，香港特区享有独立司法权和终审权。

在这种权力划分下，中国中央政府虽然实际拥有了对香港的主权和治权，但是并没有直接全面管理香港，没有直接执行完整的治权。实际上“一国”原则将中国确定为一个“悬置的国家”身份，“两制”原则使香港拥有高度自治权。中国与香港之间基本上是“悬置的国家”与“自主的特区”之间的关系。回归之后，为了尊重特区的治权，中央一直采取非常宽松的政策。具体到国民教育领域，中央主要通过监督权向特区政府进行建议。在实际执行过程中，香港特区政府有权，但由于管治者或机构没有权威，管治者无法有效推动国民教育。由此可见，宏观层面的制度设计尽管给了港府高度自治权，充分尊重了港人自治地位，但是在推动国家认同建构方面乏力且低效。

（二）两地之间空间流动性受限导致港人的中国认知无法深入

国家统一后的认同建构有赖于空间距离的缩短与交通通畅，更有赖于人口的频繁流动与深度融入。交通的便利的确有利于香港人民了解中国大陆，但仍然未能导致港人的国家认同度显著提升。真正的问题在于“两制”条件下空间流动性的限制。

1949年之前，中国与香港之间的地理联系并没有被切断。中国大陆发生的事情在香港都会被传播并引起连锁反应。如19世纪中期，太平天国失败后，很多战败者从大陆逃到香港寻求生存。孙中山虽然在中国大陆发动革命，但是香港是他进行革命的基地之一。这个阶段并不存在港人的国家认同问题。

1949年至1997年，中国大陆与香港由于受到国际政治的撕裂，分属不同国际体系。中国大陆属于社会主义阵营的政治经济体系，香港属于资本主义阵营的政治经济体系。这个阶段，两地之间树立了边界障碍，人民不能自由往来，更谈不上跨界寻求生存和发展机遇。人民之间失去了交流与融合的渠道，只能任凭宣传机器和教育政策摆布。

回归后，港人可以自由回祖国大陆参访。大陆人民也可以“自由行”和团体旅行名义自由参访香港。但是两地人民在对方地区生活、工作和移民却仍然受到限制。1949年前进入香港的大陆人已经在逐渐老去，比例越来越少，而内地新进香港的人口又受到限制。港人中香港本土出生的人口比例越来越高。香港本土出生的年轻一代与中国内地已经没有亲情纽带，无法深入认识大陆。

根据表一可以发现，中国国籍（永久居留地不是香港）尽管比例在增长，但是总数占香港人口总数之比很低。内地来港定居不足7年人士的比例也在下降。充分说明，目前香港人口中本土出生的港人在逐渐增加，大陆籍港人在逐渐下降。

香港回归后，为了加强中国认同的政治含义，特区政府施加强政治认同教育。但中国带给港人的只是一些符号性的认识，而不是深刻的生活体验。没有深入的生活体验，就没有深刻的国家认同。通过国民教育所获得的符号化的认知很不可靠，无法根深蒂固。

四、结语：后统一时期的国家认同建构之困

殖民时代留给香港的主要意识形态是“实用主义”与“去中国化”，导致在今天的国民教育中，中国历史没有受到重视，而且高中通识科教育中国家认同教育没有置于优先地位。冷战体系留给香港的主要意识形态是“反共”。这种意识直接导致2012年“德育及国民教育科”被搁置，而且“反对派”采取措施在民间推动“民主中国”版本的“国民教育”，以此与香港官方推动的国民教育进行对抗。“新本土主义”的主要诉求是“反大陆化”，在国民教育推行过程中，竭力维护繁体字和粤语在香港的主导地位，反对简体字和普通话占主导地位。这三种观念对官方在港推行的国民教育构成挑战与冲突。此外，制度不足导致国民教育的内容不能根深蒂固，这也是国民教育推行成效低微的重要因素。

在未来，香港需要在“一国两制”大背景下，既要允许多元价值观和谐共存，又要对挑战国民教育和国家认同建构的观念进行整合。同时，搭建更多有利于两地人民深入交往的机制。

（来源：《科学社会主义》2016年第5期）

在1970年代香港就实施义务教育，其教育的整体水平和鲜明特色为世人所赞赏，高等教育位居亚洲前列，基础教育享誉国际，如多所高校在泰晤士报等大学排名中位居亚洲前列，基础教育在全球PISA考试中名列前茅。香港特区政府每年向学校投入丰厚的财政资源，如2015-2016年财政投入741亿港元，行政长官说政府每花费五元钱就有一元用于教育。此外，香港学校办学主体多元，学校类型多样，倡导学术自由，推行资优教育和校本自主管理等理念和做法等，都使其教育独树一帜。

但是，近年来香港大批学生参与了社会抗争，校园呈现政治化趋势。有必要从人才培养宗旨来反思这次教育改革。就具体的课程来看，要反思通识教育科及采用的“批判性思考”教学法，反思把大学通识教育课程的做法生搬硬套到心智未熟的中学生身上，在没有教材、没有价值判断、没有专业教师指导的背景下实行究竟是否合适可行。

一、回归后的教育改革推出中学通识教育科，及其使用的“批判性思考”教学法的过程情况

2002年，香港特区政府为适应国际化大都市发展和全球人才竞争之需要，对学制进行了改革，中学学制由原来的“五加二”改为“三加三”，大学也相应改为四年，俗称“三三四”新学制改革。为此，中学毕业考试和大学招生机制也相应作出改变，取消原有的中学五年后的会考和中学七年毕业后的高考，而改在中学毕业后设一个“中学文凭考试”（等同“高考”）。大学收生则根据学生的“中学文凭考试”成绩，并参考学生中学学习历程档案、在校表现及面试等录取。高中新学制于2009年9月实行，大学新学制则于2012年9月落实。为顺应此次改革，特区政府教育局推出了高中4个核心科目，即中国语文科、英国语文科、数学科和通识教育科，以及20个选修科目的课程。高中学生升读大学，须获得4个核心科目及2个选修科目的考试成绩，择优录取。

这次改革最大的变化是在高中阶段新开设了“通识教育科”。当然这一科目也并非完全没有根基，香港通识教育起源于20世纪70年代，最初是一些学校为改革教学方法，尝试让学生运用所学知识来综合分析及寻求解决问题的办法，在大学及其预科阶段实施。1992年，香港的一些学校开始把通识教育作为高中阶段的补充课程纳入学校课程体系，主要安排在中六、中七阶段，为准备升读大学的学生而开设。2005年，特区政府教育统筹局将“通识教育科”列为三年制高中课程的核心科目，并于2009年实行新学制时在全港学校实施，并确定该课程为香港高校招生必修必考科目。

在新高中设置“通识教育科”课程的初衷是为了培养学生正确的价值观和积极的人生态度，强调学生以社会为学习平台，以各种议题为学习和探究对象，以相关知识作为学习工具，最终达到融会贯通、学以致用。这一目标本身无可厚非。

遗憾的是，这一课程在没有专用教材和专业教师的背景下，又采用了批判性思考的教学法，用一些有争议性议题来误导了学生的片面认识和偏激行为，被认为是在学生缺乏基础理论知识的前提下对社会议题进行议论表态，也使一些政治取态偏激的教师鼓动学生参与社会抗争或到体验抗争现场氛围提供了可乘之机。一些教师将学生参与社运作为课程实践的延伸，或者直接鼓励学生参加游行，成为推动大批学生参与到反社会、反政府的所谓公民抗争的直接原因，使部分青少年的思想和行为愈来愈偏激。很显然，在教学方法论上犯下了“未学行先学走”的错误，必然跌倒。更为令人遗憾的是，由于在当前的香港社会政治环境和学校管理制度下，特区政府以“校本自主管理”为由，对学校缺乏有效的监管手段，放任了校园政治化趋势的影响。因此，业界人士呼吁必须认真检讨学校“通识教育科”课程，全面澄清“批判性思考”的教学法。

二、什么是批判性思考，及其如何科学地运用在教育教学上

将“criticalthinking”翻译为“批判性思考”，要从1935年胡仁源所译著的康德的《纯粹理性批判》说起，因为这是一本哲学书，胡先生便将“critical”译为“批判”。不过，对这个词的准确译法是值得商榷的，因为“critical”的本义，是源自希腊的字根“krinein”，意思即分开或分辨，没有所谓的批判或批评之意。根据英国牛津字典，“critical”有六个解释，“批判”只是其中一个意思。而“criticalthinking”其实是一个完整的新概念，原义应是指逻辑清晰而严密的思考。必须将其理解为一个词组，并非两个英文字的合成，即不能将它拆散为“批判性”和“思考”两个概念的机械合并。最早提出“criticalthinking”的是美国学者EdwardGlaser，他在1941年提出这个概念时指出“criticalthinking”必须具备以下3项特质：一是倾向以审慎的态度思虑议题和解决难题；二是对理性探索和逻辑推理的方法有所认识；三是有技巧地应用上述的方法。

1990年，美国哲学学会提出批判性思考定义及其6大技能，即解释、分析、评估、推论、说明和自校准，认为批判性思考是一种有目的、自我规范的判断。1994年，克林顿总统签署了《美国教育法案》，将“criticalthinking”正式列入全国性的教育目标，从此出现了一门以教学生“如何思考”，即以训练学生批判性思考的课程。目前，全美国有上千所高校开设这一课程。

时至今日，对于批判性思考的含义，学界阐述更加丰富了。除上述分析外，有的学者认为，批判性思考是区分正误、辨明是非的思维；有的学者认为，批判性思考包括认知技能与情感意向两部分，前者又称批判性思维技能，包括解释、分析、评估、推理等；后者又称思维习性或批判精神，包括探索真理、思想开放、系统性、自信和好奇。一个具有批判性思考能力的人，会习惯性的喜欢发问和探索，对事物仰赖于理性的分析，持开放的态度，懂得灵活变通，作出全面公正的认知与评价，并且能坦白自己的主观意见。

批判性思考的方法在教育及社会上的运用与推广具有下面三个方面的显著特点。

1.在教育领域，批判性思考是大学通识教育所运用的方法论。通识教育（GeneralEducation）是现代博雅教育(LiberalEducation)的重要组成部分。上世纪中后期开始，美国大学普遍开设了通识教育课程。批判性思考贯穿整个通识教育之中，是大学本科生及研究生在其大学学习期间应该学会的技能和能力，也是大学学习各个学科广泛涉及的能力，这一能力不仅为了解决学科学习，也为将来就业做准备，即以适应瞬息万变的形势，拥有面对新的挑战和创造性解决问题的能力。“世界高等教育会议”（巴黎，1998）发表的《面向二十一世纪高等教育宣言：观念与行动》指出，高等教育机构必须教育学生能够批判地思考和分析问题，寻找社会问题的解决方案并承担社会责任；为实现这一目标，课程必须包含获得在多元文化条件下批判性和创造性分析的技能。哈佛大学核心通识课程始于1978年，当时博克校长是基于这样一个信念，让“每一个哈佛的毕业生都必须在广泛的领域里受过教育，同时又在一个特定的学术领域上受过训练。”美国高校联合会（AAC＆U）将“批判性思考、分析性阅读和写作、用多种方法解决问题的能力、技术的熟练使用”列为首要的目标。因此，这是一门教学生如何思考，即培养和训练学生的批判性思考能力为主要目标的大学基础课程。

2.批判性思考不仅指具有批判性技能，并且要具备批判性思考的精神气质。武宏志等研究者指出，上世纪80年代以前，杜威、格拉泽、布隆姆、恩尼斯等初步探讨了批判性思考，给出了定义，但几乎完全聚焦于技能；80年代之后，对批判性思考有了新的解释，从技能层面转向精神气质，批判性思维不仅是指批判性思维技能，它应该包括批判性思维精神气质。也就是说批判性思考旨在培养真正有教养的人，帮助建立起理智架构、优质思维和学习的原则，塑造如纽曼在《大学的理念》中设想的“绅士”。批判性思考不再单纯是一种思维技能，不是为批判而批判，而是一种人格或精神气质。

3.训练批判性思考的渠道多元，教师的专业指导不可或缺。世界各地的高校采取多元渠道培养和训练学生批判性思考的技能和精神气质。有通过授课、指导学生阅读，来学习处理不同问题的能力；有通过学习小组讨论会训练讲演和清晰表达能力；有通过学期论文、课外作业训练学生的缜密思考写作能力。课外还有各种各样的学生社团及开设的活动，锻炼批判性思考的能力。尽管批判性思考有诸多教学方向，但逻辑取向是这一教学法的主流，强调批判要建基于每一门学科的知识体系及其逻辑。西方高校均要求要在这一过程中，配备有丰富知识的教师指导或者陪伴学生。

三、“通识教育科”所倡导的批判性思考教学法与该方法本义有偏离

通过上述分析，批判性思考作为一种教学法，它主要运用于大学的通识教育，兼具思维的技能与品质，并要求有专业的指导。然而，香港新高中学制改革，不仅将原本用于大学的教学法生硬移植到高中甚至初中阶段，在未成年且没有独立思考和判断能力的学生身上实施，显然与国际上倡导的批判性思考的运用对象、运用时间不符。

1.科目及教学方法错配了时间及对象。批判性思考本是大学教育的范围，这一方法首先要求学生掌握专门的分析方法和完整的专业知识，在哈佛大学前校长德里克·博克（DerekBok）看来，本科学习的时间有限，短短几年不可能达到这样的水准。而“通识教育科”安排高中阶段，十五六岁的孩子正处在身体发育、生理发育和心理发展的成长阶段，心智尚未成熟，他们认知能力、分析判断能力也正处在塑造时期，知识储备有限，缺少人生阅历，过早运用批判性思考教学法是拔苗助长，用错了药。结果只能让中学生盲目追随及随意批判，导致校园泛政治化。

2.课程以模块组合，学科知识呈碎片化。现行的高中“通识教育科”课程内容由“个人成长与人际关系、今日香港、现代中国、全球化、公共卫生以及能源科技与环境”六个单元组成，涉及经济、政治、社会、科技、医学等多个学科门类，课程内容十分宽泛驳杂，但总课时大约为270小时，无法完整地按学科体系和知识脉络讲授，只能采用议题，搞拼盘，必然导致知识的碎片化。该科课程考核由公开考试（占80%）和学校日常评估（占20%）两部分组成，公开考试评卷判分没有标准答案，言之有据即可得分；授课方式没有相对固定的模式，缺乏统一评判标准；课程体系松散，学生无所适从，久而久之，自然而然地养成了“为批判而批判”的偏激行为。

3.授课内容随意且时有偏颇。“通识教育科”课程没有编写规范的教科书，教师大多自行寻求教学材料；课程教师普遍选用youtube、壹传媒的“动新闻”等带有政治倾向或未经验证的新闻或信息素材，用于教学，其教学资讯真实性偏差厉害，信息的真实性不确定。

4.缺乏专业导师指导，教学方法上非逻辑、随意性多。“通识教育科”课程不仅常利用未经证实的报媒报道，并且该课程没有专业教师，开课前也没有对教师进行专业培训，教师让学生随意展开“探究”，过分强调以学生为中心，不注重事实依据，不建基于知识体系，随意解构，致使学生的价值观、是非观混淆。加上部分教师对批判性思维的理解偏颇，甚至一些学校的通识科教师并非本相关专业出身，自己尚是一知半解，却教学生去批判。这对中学生的人格规范和成长规律造成了不利的影响。

四、“通识教育科”教学法应从批判性思考向慎思明辨回归

不容置疑，批判性思考不是以批判为主，而是以客观的理性分析为主。批判性思考是基于事实做细致的分析与评判，尽可能求得最理性、客观的判断，追求逼近真相，避免错误认知。“通识教育科”所采用的“批判性思考”教学法，注重直接的否定、质疑或负面的批评，与“逻辑清晰严密的思考”原义差距甚大。香港立法会议员叶刘淑仪等提出，应将“criticalthinking”翻译为“明辨性思考”或“分辨性思考”。香港教育评议会也建议译为“明辨性思维”，龙应台更认为就应译为“慎思明辨”。从批判性思考向慎思明辨回归，并把握以下要点。

1.对批判性思考的运用要体现技能与品质的统一。批判性思考作为一种教学方法论，要将这一方法的技能与品质有机结合，统一于一个问题的两个面上。它并不是一门形式科学，且其内容既与语言学、心理学、修辞学、论辩学有关，也与哲学和认识论相关。对这一方法的运用要与学科相适应，在自然数理科学中，如数值的运算，公式的运用，就不适合用批判性思维；而在人文社科领域，有多方面的阐述空间，边界模糊，其教学的重点要放在批判性思考的能力培养上，而不是学习语言诡辩术。要将这一方法运用到合适的学科，合适的学习群体，特别是心智发育较为成熟的教育人群身上，不宜拔苗助长。

2.从批判性思考回归到慎思明辨。“慎思明辨”是中国古代教育思想家所倡导的学习和研究的方法论，所谓要“博学之，审问之，慎思之，明辨之，笃行之”（《礼记·中庸》）。“慎思”意为审慎地询问，慎重地思考；“明辨”意为明辨是非、明辨真假、去伪存真、去粗取精。简言之即慎重地思考，清楚地辨别。慎重地思考就是要立足客观事实依据，清楚地辨别就是全面多元无偏颇地认识事物。这一哲学思想是人文精神和科学精神的完善统一，是知行的统一，是为人与为学的统一。充分发扬批判性思考中论辩的理性主张，它是有目的的，辩证的，明白地阐明合理性。要把“批判”改成“明辨”，扭转偏失现象。有研究者进一步提出，重建社会和谐，必须从个人的反思与内省修养开始。通识科“教育工作关注组”的老师认为，慎思明辨才是分数以外大家追求的核心价值。

3．慎思明辨就是要尊重事实基础和多元的视角，并有专业导师的指导。慎思明辨的所思所辨的起点和依据就是事实，应从立足客观事实的唯物主义的立场出发，而非从抽象的唯心主义为逻辑起点，是一种融汇经验与实践的高素质思维活动，需要有学术专攻的导师为指导。通识科教师要达到任职标准，因此需要读取通识科专科专教文凭，特区政府教育局要为每个教师安排一定时间的专题培训，开发相应的专业发展课程。

4．建基于慎思明辨原则上的批判，遵守批判的辩证法则。论辩依赖于一种合理性的特定的人类形式，论辩者不仅是理性的，而且必须由参与者看出是理性的；参与者必须是理性的，而且也知道自己是理性的。参与者乐于从事、赞同合理性，对合理性抱有希望。论辩的结果要由那些较好理由的力量来决定。武宏志等研究者概括了论辩的四大原则：一是可攻击性原则，论证者不可自认自己的论证是合法批判而不可攻击，而必须是可错的或可反驳的。二是平等原则，一个团体所使用的推理或论证的合法路线也可被另一个团体使用。三是逻辑中立性原则，批判者应该清楚地了解批判的配制，不应在逻辑批判的伪装之下进行实质的批判，要清楚地知道逻辑批判与内容批判二者存在差异。四是区别原则，当批判一个论证时，批判者应该进行区别，要集中在他认为主要的或最重要的批判上，强调对论证的主要问题进行批判。

（来源：《教育学术月刊》2015年第12期）

一、香港课程改革的发展脉络

自1970年代以来，香港课程实施研究大致经历了从关注变革方案与教材设计的“课程采用”，到关注学校组织与变革方案之间的“相互调适”，再到关注教师个体因素及其转变的“教师改变”三个发展阶段。在这三个阶段中，课程实施研究的焦点不断下移，更加贴近学校与课堂教学的实践情境。21世纪初，Goodson曾建议，新世纪以来的教育变革需要重新思考变革的内部事务、外部关系与个人因素之间平衡，分析变革时应该把个人转变放在首要位置。“只有当教师的个人投入被视为变革动力及其必要目标时，教育变革才最有成效。”因此，聚焦于教师改变、分析与理解教师对课程变革政策的回应，成为今天课程实施研究的一个显著发展趋势。

“九七回归”之前，目标为本的课程改革（Tar-get－OrientedCurriculum，TOC）是1990年代香港教育改革的大事。TOC的前身是1990年《教育统筹委员会第四号报告书》中提到的“学习目标及目标为本评估”（TargetsandTarget－OrientedAssessment，TTRA）。1994年，香港教育署将其更名为“目标为本课程”，并于1995年在76所小学中试行实施。1996年，TOC在全港小学一年级开始全面推行。然而，1998年教育署又在一份文件中提出，TOC的原则可以在学校文化、当前如教师实践和学生需要等教育情境中得以实际应用。事实上，这也标志着TOC改革的不了了之。

“九七回归”后，香港的学校教育系统经历了两轮大规模课程改革的洗礼。2000年，香港教育统筹委员会颁布《终身学习·全人发展：教育制度改革建议》，为回归后的香港教育制度改革绘制蓝图。随后，聚焦于中小学教育的课程改革也随之启动。第一轮课程改革被称为“学会学习1.0”时代：课程发展议会也在2001年颁布《学会学习：课程发展路向》，并在2002年出台了《基础教育课程指引：各尽所能·发挥所长（小一至中三）》，其高中阶段课程改革也在2009年9月付诸实施。当前正在进行的第二轮课程改革称为“学会学习2.0”或“学会学习2+”时代。2014年，课程发展议会颁布了针对小学阶段课程改革的《基础教育课程指引：聚焦·深化·持续（小一至小六）》，并在2017年正式出台了针对初、高中阶段的《中学教育课程指引》。“在变革过程中，教师的改变与发展和课程实施是并肩而行的”。上述课程改革政策对香港中小学教师提出了一系列全方位、根本性的变革要求，为教师发展带来了巨大的挑战和压力。因此，分析教师对课程改革政策与方案的回应，不仅有助于了解香港课程改革的实施程度，而且对推动课程实施与教师改变研究来说也有重大意义。

鉴于此，本文将系统评述1998—2018年发表的关于香港教师对课程改革政策之回应的研究文献，梳理其中的研究议题及其发展趋势，以期为了解香港课程改革的实施过程和促进教师发展与转变提供启示。值得一提的是，由于学术研究与发表通常滞后于实践，本文在归纳教师对香港课程改革政策的回应时，将忠实于学术研究的发展状况，以相关文献所针对的课程改革政策为划分标准。以此为据，对近20年来发表的研究文献的分析发现，这些研究集中于香港教师对1990年代“目标为本课程”和2001年以来的“学会学习1.0”所做的回应。因此，下文将分别以“目标为本课程改革”和“学会学习1.0”为纲目整理相关研究。

二、教师对“目标为本课程改革”的回应

1990年代的TOC改革是香港学校第一次经历的大规模、跨学科课程改革。TOC堪称一项全方位的课程改革：横跨小学中文、英文、数学三科，意图在时机适当时拓展至中学（但未能实现）；涉及学习目标、内容组织、教学策略、评估方法的诸多改变；要求教师不仅促进学生的知识掌握，还要培养学生积极的人生态度。不仅如此，TOC还蕴含了许多至今仍受推崇的课程理念：建立清晰的学习目标，为学生学习提供方向；使用学习任务，促进“做中学”，并为学生提供沟通、探究、推理、概念化和问题解决等五种关联性的基本学习路径；关注学生的个体差异；鼓励学生独立思考；强调形成性而非总结性评估；主张采用标准参照而非常模参照测验。显然，这些理念与后来的“学会学习1.0”有不少相通之处。《学会学习：课程发展路向》也清晰指出：“基本上，小学课程发展的构思，是完全采纳了目标为本课程的精神和成功的实践经验。”

平心而论，TOC的改革理念不仅对当时香港的学校教育实践有着鲜明的革新意义和引领作用，而且不少理念即使在今天也不过时。那么，就研究文献所示，香港教师是如何回应TOC这项改革政策的呢?学者分别从教师的认同感、关注、理解与实施策略等方面对此问题进行了探讨。

（一）教师认同感（teacherreceptivity）

认同感又称接受度，指教师对课程变革表现出的正面的态度和行为意向。李子建比较了香港小学教师对TOC和同期进行的小学“常识科”两项课程改革的认同感。研究发现，教师在每个分量表上的得分均有显著差异，教师对“常识科”的认同感（包括态度和行为意向）均高于对“目标为本课程”的认同感。这说明教师并非一味地反对变革，而是对不同的变革项目表现出不同的接受程度。在采用变革之前，教师会衡量变革的可行性和带来的后果才决定支持与否。这意味着课程改革方案或政策的特征会影响教师在改革中的态度和行为。

此外，Lee还分析了香港小学教师对同期发生的另一项课程改革项目———1992年颁布的《学校环境教育课程指引》的认同感。研究发现，认同感问卷具有较好的信度，成本效益、关注事项、实用性、学校支持以及校外支持等五个因素分别解释了34%的态度变异和50%的行为意向变异，并且教师的成本效益评估对认同感的这两个方面都有较大的解释能力。然而，研究者提醒，高的教师认同感只是高水平的教师使用教材和参与改革的必要而非充分条件，即高认同感并不一定导致高水平的课程实施。尽管环境教育不属于TOC的范畴，但分析教师对这项改革的认同感，有助于我们了解香港教师如何在态度和行为上回应课程改革政策。

（二）教师关注（teacherconcern）

教师关注又称教师忧虑，反映着教师对某一特定变革任务或项目的情绪、疑虑、担忧或思考。在应用广泛的“关注为本采用模式”（Con-cern－basedAdoptionModel，CBAM）中，Hall与Hord提出教师对变革任务的关注会随其使用经验逐渐改变，并发展出一个包括觉知（aware-ness）、信息、个人、管理、后果、合作与再思（refo-cusing）在内的七阶段教师关注阶段架构（StagesofConcerns，SoC）。

以TOC改革为背景，CheungSinPui就香港教师对课程改革的关注或忧虑进行了一系列分析。Cheung等人先比较了已有的四种关注阶段问卷的测量素质，发展出一个包含了22个题项、5个阶段的关注阶段问卷。这5个阶段分别是：觉知、信息/个人、管理、后果/协作、再思。然而，他们指出“觉知”可能并非一个合理的结构，或者在“觉知”和“信息/个人”之间还存在着其他阶段。依据这个新的5个阶段教师关注阶段架构，Cheung与Ng分析了1622位小学教师对TOC的关注。研究发现，无论是否任教TOC，大部分教师对TOC改革的关注都集中在“管理”阶段，对效率、时间要求、课堂组织、时间安排以及资源利用等议题深感忧虑；教师的关注阶段受到学校类型以及他们使用TOC经验的影响。总体来说，这些研究结果说明TOC仍然处于课程实施的早期阶段。

此外，Cheung还同时使用问卷调查和开放性陈述两种方法，进一步分析了香港教师对TOC变革的关注。研究发现，在“觉知”和“信息/个人”之间还应该增加一个新的阶段———评价（evalua-tion）。在这一阶段上，教师会做出接受还是抛弃改革理念的决策。如果接受，教师关注会继续向高级阶段发展，否则教师的关注阶段就会止步不前。

（三）教师对变革的理解与诠释

LoMunLing曾以同一所学校内两位教师实施TOC的历程进行了分析。她发现，即使在同一所学校任教，两位教师对TOC也表现出迥然不同的回应。她们都积极参与学校实施改革的事务和决定，但其中一位致力于使学校决策更加民主，而另外一位则利用自己的优势享有的地位，对学校的课程与教学事务发挥更多影响。由于各自在学校权力架构中处于不同位置，她们对改革的理解和回应呈现出了不同的发展轨迹。

此外，DavidRCarless对TOC改革的实施进行了系列研究。他发现，香港教师并非完全按照TOC的规定开展教学，而是对TOC有着自己的理解（understanding）、反思（reflection）与再诠释（re-interpretation）。在一项针对一位小学英语教师的个案研究中，Carless发现，该教师积极地看待TOC及其原则，在教学的不同阶段会强调TOC的不同侧面。总体来说，该教师对TOC有着虽然不太全面但尚属合理的理解。这位教师也公开承认对TOC的一些术语和任务的理解有些混淆。研究者指出，对这位教师来说，TOC的初期实施经验是正面的，这主要归因于她受到的相对较高的学术和专业培训、拥有的高水平英语熟练程度、对教学与革新的积极态度以及对自我改进和专业发展的强烈需求。

“学习任务”是TOC的重要基石。对TOC的设计者来说，学习任务是一个多面向的复杂概念，包括学习目的、学习情境、思维过程、思考结果以及知识与技能框架五项基本要素。然而，在变革实施阶段，这类复杂的专业术语对教师来说是难以理解的。Carless对三位小学英语教师的分析发现，教师会基于自己的信念以及学校情境中的实际挑战，对TOC的改革理念加以重新诠释。具体而言，这些教师在母语运用、课堂管理以及学生英语产出的质量方面，和TOC倡导的“任务为本教学”（task－basedteaching）均产生了不少出入。因此，香港教师在课堂中实施的并非TOC期望的“任务为本教学”，而更像是一种弱版本的“任务支持的教学”（task－supportedteaching）。

基于这些研究，Carless总结了六类影响英语教师回应TOC改革的议题，其中包括教师对“任务”的理解、教师对“任务为本教学”的态度、教师可用于开展“任务为本教学”的时间、教师的准备状态及其可用的资源、教材与教学主题、学生的语言熟练程度。这些议题之间的相互作用影响了教师实施TOC所倡导的任务为本教学的程度，而其中前四项议题均与教师直接相关。由此可见，教师对课程改革方案与政策的理解和诠释对改革实施会产生重要影响。

三、教师对“学会学习1.0”的回应

“九七回归”之后，香港特别行政区政府启动了一系列大规模的社会改革措施。在课程领域，这种大规模的全方位改革集中表现为2001年《学会学习：课程发展路向》颁布之后实施的诸多课程、教学与评估改革。在今天，这些课程改革被统称为“学会学习1.0”。总体来说，在课程宗旨上，“学会学习1.0”提倡终身学习，注重全人发展，强调培养跨学科的共通能力（如交流、合作、问题解决、批判性思考等）；在内容组织与教学策略方面，“学会学习1.0”要求学校实施课程统整，推行专题研习，应用资讯科技，尊重学生的个体差异，鼓励教师采用自主、合作、探究建构主义教学策略；在学生评估方面，“学会学习1.0”希望学校在总结性和形成性评估之间取得平衡，强调评估促进教学的功能，鼓励学校采用多元评估方式，并将校本评核（school－basedassessment）大规模引入中学文凭考试之中。这些改革措施的实施，意味着香港中小学的教育实践将发生一次根本性、全方位的“范式转移”。

ChengYinCheong曾以1997年为界，区分香港教育改革的第一波和第二波浪潮。他认为，1997年以来的第二波浪潮一是改变了之前香港教育改革渐进式教育改革，转而采用了一种根本性、全方位的改革方式；同时，摒弃了过往“一刀切”的硬性指令策略。二是在颁布改革政策的同时，也提供多种物质资源及专业支持，吸引学校采用改革措施，并且鼓励学校依据本校的实际情况做出校本调适。这种实施策略的变化，在一些学者看来，反映出香港教育改革从过往的“硬政策”转为“软政策”。理论上，这种注重提供资源支持、鼓励校本调适的“软政策”应该更容易受到以教师为主的实施者的欢迎。那么，实际情况如何?由于“学会学习1.0”涉及的改革措施十分庞杂，下文将以具体的改革措施为准，逐项回顾教师对这些改革措施的回应。

（一）课程改革中期进展及相关检讨

“学会学习1.0”实施之初，便预设了2001—2005年、2006—2010年以及2011年以后“三步走”的实施方案。2005年，香港教育局委托香港教育学院对“学会学习1.0”的实施情况进行调查，并在此基础上公布《教育改革进展报告（四）》《提升学校的学与教和改善学校生活的素质：给校长和教师的课程改革中期报告》和《提升学校教育质素：给公众的课程改革中期报告》三份文件，对2001—2005年课程改革实施的总体情况进行检视。按照这些报告所呈现的信息，教师对“学会学习1.0”的回应可谓相当正面。例如，报告显示，逾80%的中、小学教师和校长认同课程改革的理念及七个学习宗旨；最少有80%的受访小学生和逾75%的受访中学生表示，他们的教师确曾推动四个关键项目，并提供学生机会发展共通能力；几乎所有学校的受访者（超过90%的校长、92%的小学教师和83%的中学教师）均指出，他们已在学与教策略上做出改善；此外，香港教育学院在2007年对学校领导层及教师进修的焦点小组访谈研究报告也指出，自实行课程改革以来，学校通过共同备课及观课，建立团队精神，从而达到专业交流，以提升教学效能。概言之，自“学会学习1.0”实施以来，教师已经在态度与行为方面发生了诸多预期的改变。

此外，负责实施此项调查的香港教育学院研究团队也在国际期刊出版了系列文章，探讨香港课程改革的成效及其影响因素。研究显示，尽管参与各方身份不同，校长、课程领导与教师对课程改革影响因素的观感却十分相似：香港课程改革的实施仍然面临一些主要障碍，例如教师的高工作量、日益增加的学生个体差异以及教师对课程改革的理解并不充分等。在那些校长与教师对改革措施（如跨学科学习、照顾学生差异、促进学习的评估等）具有一致理解的学校，改革实施更有可能获得成功。然而，调查结果显示，和教师相比，校长通常对课程改革的各项措施有着更为正面的态度和观感。二者之间的差异可归因于教师对改革了解的不充分、实施中缺乏支持以及课程改革本身自上而下的属性。因此，促进教师发展、建立同侪协作文化对“学会学习1.0”下一步的实施来说十分重要。

Cheng对教师实施“学会学习1.0”的状况并不乐观。他指出，由于在短时间实施大量革新措施，再加上香港学校教育系统本身的一些结构性限制（如大班额、出生率下降导致的缩班杀校等），改革实施遭遇了严重的瓶颈效应，而教师的身体、心理和工作状况都面临严重危机，表现出情绪失调、辞职甚至自杀等倾向。

（二）资讯科技融入教育

资讯科技融入教育是“学会学习1.0”的一项关键改革项目。Fox与Henri曾分析了教师对资讯科技融入教育所持的心态（mindsets）。基于对36位采用资讯科技教学改革的教师的分析，研究者发现，虽然教师的确实施了此项改革，在教学中也采用了一些资讯科技手段，但他们的教学实践基本上没有改变。资讯科技主要是用以支持他们现有的“教师中心”而非所期望的“学生中心”的教学方式的。

颜明仁和李子建以两所学校为个案，分析了教师对资讯科技教育的认同感及其与学校文化之间的关系。他们发现，高认同感的教师在实施改革中扮演着积极的角色。同时，如果学校能营造互相尊重、互相学习的学习型文化，则更能促进教师对改革的认同感。

（三）多元评估与校本评核

长期以来，香港教师习惯采用总结性评估和传统的纸笔测验，而“学会学习1.0”强调形成性评估和另类评估方式在学校教育中的应用。有研究者以个案研究的方式，探讨了来自4所学校8位初中科学科教师对另类评估的看法。结果发现，受访教师虽持传统的教学取向，主要依赖测验和考试等总结性评估方式，而且教师对“评估”的理解仍然限于测验和考试。不过，大部分教师也曾尝试另类评估方法，让学生通过自评和同侪互评主动参与评估过程。除了通过评估结果了解学生表现外，教师也会从中了解和交流专业经验，以改善自己日后的教与学表现。总体来看，教师对另类评估能否改善学生的学习质量存在疑虑，也不肯定在另类评估上投入的时间是否值得。他们也提到自己在推行另类评估时缺乏足够的专业知识和经验，担心评估的主观性会影响评估结果的信度和效度。因此，来自包括校长、大学等专业社群的支持对教师来说十分重要。

“学会学习1.0”要求各科在中学文凭试中广泛采用校本评核。有研究者分析了中文科教师对校本评核的信念及其对改革政策的回应。通过对两位教师的个案分析，研究者发现教师之间存在显著区别：一位教师对校本评核持积极态度，支持校本评核，安排各种评估活动，丰富学生的学习和评核的内容；另一位教师却持观望态度，采用最省时省力的方法实施校本评核，反而致力于帮助学生应付公开考试。这些区别均可归因于教师对校本评核和学生学习所持的信念。另一项针对12位教师的个案研究发现，教师所持的评核信念与校本评核的原意并不相容，导致实施中遭遇的诸多困难，如校本评核的运作、师生角力以及与同事之间的摩擦。这些使得校本评核很难提升学习效能，也难以舒缓学生的考试压力。因此，仅依赖评核改革不足以改进教与学的素质，教师的投入才是达致改革成功的最大动力。

CheungYip曾以新高中校本评核的前身———教师评估计划（TeacherAssessmentScheme）为背景，分析了372位化学科教师对改革的关注事项。结果表明，教师对校本评核的忧虑主要集中在以下方面：工作量、资源支持、评分调校机制、学生学业负担、如何激励学生以及教师之间的协作。教师产生这些忧虑，主要可归根于中六与中七课程涉及大量实验，香港考评局和课程发展处的支援不够，过于依赖公开考试成绩调校，校本评核分数以及教师评估计划涉及的评估任务范围过窄。

Yip与Cheung分析了351位生物科教师对校本评核改革的关注和忧虑。研究结果表明，生物科教师对资源不足和缺乏培训深感忧虑，同时担心设计和实施校本评核会牵涉过多的工作量。此外，教师也对校本评核是否公平及其对学生学习的影响表示担忧。不过，甚少教师考虑如何修订或改善现有的校本评核方案。

此外，Cheung与Yip分析了812位科学科教师（400位化学科教师、412位生物科教师）对校本评核改革的关注事项及其变化。结果表明，随着教师使用校本评核经验的增加，他们对信息、管理阶段的忧虑逐渐降低。然而，仅凭使用经验的增加，并不能激励教师更多地考虑评核对学生学习的影响，难以确保教师在学生评估方面的专业发展，也无法促使教师思考如何改善现有的校本评核方案。因此，基于教师忧虑或关注而设计的干预措施，对促进教师发展和改革实施来说都是必要的。

（四）新高中课程

新高中课程于2009年付诸实施。2012年，第一批使用新高中课程的学生毕业，并参加了新的“中学文凭试”。2013年4月，课程发展议会、香港考试及评核局和香港教育局联合发布新学制检讨进展报告：《新高中学习旅程———稳步迈进》。“这份报告根据自2009年以来搜集所得的实证写成，当中数以千计的教师及学生提供了宝贵的意见。”依据这份报告，校长、教师和学生均指出，新高中课程对学生在学习和学术范畴以外的学习素质做出贡献；大部分教师表示，通识教育科的学习成果及课程目标都能够达成，其中“独立专题探究”对培养学生的解难能力与独立思考能力均有正面影响；教师普遍认同“其他学习经历”的价值及重要性，认为其能够让学生拓宽视野、发展兴趣。

然而，来自学者的研究结果似乎并非如此令人乐观。Yeung等人对317位香港中学科学科教师（97位物理科教师、111位化学科教师和109位生物科教师）进行了调查，发现教师对新的教学方式、校本评核以及公开考试的理解大体上是令人满意的，但教师对部分选修科目的学科知识还有所欠缺。因此，受到教师知识与专长的影响，学校开设选修科目时主要考虑的是教师的专长而不是学生的兴趣。同时，由于新高中课程只有中学文凭试这一个公开考试，如何应对这个公开考试也成为学校开设选修科的重要考虑。总体来说，虽然教师了解新高中课程的理念和重点，但由于课程方案本身的限制、学生个体差异的增加、教师惰性以及资源缺乏等原因，教师在实施改革过程会遇到很多困难。

2009年付诸实施的新高中中文科无论在目标、架构与教学方面，都体现出以“能力导向”作为课程设计的重点，旨在提升学生的听、说、读、写基本能力，同时培养学生的共通能力、态度和价值观。陈健生和霍玉英的研究表明，不同于学校管理层倾向于将“能力”理解为宽泛的、大的高层次思维能力和共通能力，中文科教师所理解的“能力”是具体的学科范畴的能力，即涵盖听、说、读、写的语文能力。至于如何培养这些能力，教师倾向于认为过往的教师主导学习并不可取，而新课程的学与教过程是互动的，应该以生活经验为培养语文能力的切入点，期望以生动活泼的课堂经验培养学生的兴趣和能力。

（五）融合教育

实施融合教育（integratededucation）是“学会学习1.0”的一项重要改革措施。香港教育局分别于2003年和2008年在小学和中学全面推行融合教育，要求把以往更多就读于特殊学校的弱能儿童带入主流学校，并于2008年发布《全校参与模式融合教育运作指南》。于是，教师开始面对日益复杂的学生差异，而如何回应学生的特殊教育需要也为教师带来了巨大的挑战。Pearson等人的研究发现，香港教师对学生特殊教育需要的观感存在一个清晰的等级：那些既有学习障碍又有行为问题的学生对教师带来的挑战远多于那些身体残障的学生。对于教授前者的教师来说，他们要承担更多的工作量，以协调学生之间存在的学生标准的差异。如果所在的学校拥有额外资源，教师能接受特殊教育训练，而学校也得到特教专家的咨询支持的话，教师对招收特殊教育需要学生、实施融合教育的态度会更加积极。

不过，Yuen等人对34位小学教师的研究发现，这些教师很少对自己的教学实践做出调适以满足学生的特殊教育需要，而主要依赖班中的同学为具有特殊教育需要的学生提供同辈支援。虽然教师有时也会给具有特殊教育需要的学生提供更多时间使其完成学习任务，或者在教学中为他们提供个别指导，但教师很少调适课程内容，调整教学资源，或为他们设计特别的学习活动。他们建议，推行差异化教学（differentiatedteaching）或许是上述问题的一个解决方案。

（六）共通能力与专题研习

“学会学习”主张培养包括沟通、创造、批判性思考在内的九大共通能力，并引入一些跨学科领域的学习方式，如专题研习和自主学习等。以批判性思考为例，Stapleton对72位中学教师的调查发现，虽然教师对培养学生批判性思考能力十分支持，并且对“批判性思维”这一概念有所了解，但相关理解还十分狭隘———这一点对数学与科学科教师来说尤其如此。一些数学和科学科教师认为自己的学科没有多少批判性思考的成分。受访教师表示，还需要接受更多批判性思考教学的培训。

Cheng就创造力培养调查了香港的小学教师。研究发现，教师在培养学生创造力方面遭遇了不少张力和困境。具体来说，教师经历的三类张力包括缺乏资源、不合意的学生反应、不同的教学要求；教师经历的五类困境则包括教学安排、教师角色、教育价值观、教学方式以及伦理选择。造成这些张力的常见原因包括学生原有的思维和学习习惯以及紧张的课程进度要求。

专题研习是一种探究取向的、学生中心的学习方式。Lam等人调查了182位教师对实施专题研习的动机和意愿。结果发现，如果教师感受到所在的学校有更强的同侪协作，并鼓励教师自主和能力发展，他们就会对实施专题研习持有更强的动机，并更愿意持续在所在学校中实施专题研习。因此，学校的支持对教师实施改革的动机和意愿来说均十分重要。

此外，Yueng调查了两所小学实施探究学习的情况。调查表明，这两所小学的教师虽然对实施探究学习持正面态度，但对把探究学习作为学校常规实践均有不少疑虑。这主要是由于教师认为香港的教学文化不支持探究学习，而且教师从政府及学校获得有关实施探究学习的支援也十分有限。因此，探究学习在学校中只是得到了十分浅层的实施。

（七）其他关键学习领域

“学会学习1.0”确立了包括中文、英文、艺术、体育等在内的八大学习领域。为了解教师对体育课程改革的认同感以及一项在职培训项目的效能，Ha等人对183位小学体育教师的调查发现，这些教师对体育课程改革总体上持有积极态度，并在培训项目完成后仍愿意支持改革。教师们认为，这一在职培训项目有助于他们实施体育课程改革，并促进了教师、教育专家以及政府课程官员之间的沟通。为改善教师的认同感和课程实施，适当的校长领导和学校支援必不可少。

此外，Ha等人还调查了145位中学体育教师对实施体育课程改革的认同感和能力。结果表明，和新手教师相比，资深教师对新的体育课程指引持有更为积极的态度，同时也表现出更少的忧虑。在专业发展需求方面，无论教龄长短，这些教师都认为需要加强适应学生个体需要的教学技能、培养学生共同能力以及提升评估学生的能力。新手教师更为关注教师协作以及对教育情境的知识，而资深教师则更为关注持续学习和变革过程。同时，资深教师对体育教学有着更强的承担，而新手教师则对在改革带来的不确定性中实施教学有着更多的不安。因此，优化教师发展项目成为特区政府改善课程实施必须正视并谨慎对待的问题。

四、研究启示

文献回顾的目的在于整理现有研究的发展状况，澄清我们对有关问题的认识，同时发现已有研究的不足，从而找到未来研究和实践发展的方向。那么，回顾过往20年香港教师回应课程改革政策的研究文献，我们从中可以得到哪些启示?

（一）如何看待相关研究的发展状况?

教师改变与课程改革关系密切。教师改变不仅是课程实施的重要途径，也是课程改革的一个基本目标。了解教师对课程改革政策的回应，也就是分析课程改革中的教师改变。长期以来，人们在归纳课程实施中的教师改变时，都采纳了富兰分类模式，认为教师改变包含三个维度，即课程材料、教学实践以及教师改革的信念与理解。然而，尹弘飚与李子建认为，鉴于教师改变中普遍存在的情意因素，课程实施中的教师改变应由以下三个维度组成：（1）教学材料与活动的改变；（2）教师行为与教学实践的改变；（3）包括信念、情绪、动机与态度等在内的教师心理变化。

从上述三个维度分析过往20年香港教师回应课程改革政策的研究文献，我们不难发现，TOC改革中教师回应的研究主题相对来说更为集中，可以区分出教师态度、忧虑与理解三类主题，而关于教师对“学会学习1.0”之回应的研究范围显然更为复杂，不仅涉及教师改变，而且有不少关于变革政策、学校组织以及教学文化的讨论。这种研究主题的丰富性显然是“学会学习1.0”自身的复杂性和改革幅度之大导致的。

另外，就教师改变这个研究主题来说，虽然现有研究涵盖了教师行为与教学实践、教师信念、教师态度（如认同感）、教师动机、教师理解与诠释等多个方面，但几乎没有直接关于课程改革中教师情绪变化的研究。现有涉及课程改革中教师情绪的研究讨论的主要是一些特定的、碎片化的情绪（如教师忧虑），或利用一些调查结果间接反映教师的压力和情绪失调状况。然而，在过往20年中，教师情绪已经成为教学、教师与教育改革研究中十分重要的一个研究议题。目前已有不少文献探讨中国内地课程改革中教师情绪的改变及其对改革实施、教师发展的意义。事实上，由于香港课程改革的瓶颈效应和教师超高的工作量，2006年1月4日与7日曾先后发生两起疑因工作压力过大而导致的教师自杀悲剧。然而，本文所做的回顾表明，课程实施中的教师情绪议题尚未引起研究的重视。因此，香港教师回应课程改革政策的研究还有必要进一步拓展研究领域，关注课程实施中教师的情绪变化。

（二）如何看待教师对香港课程改革的回应?

香港在过往20年中经历了大规模的全方位课程改革。和香港经历的这种复杂的变革道路相比，已有的研究为我们描绘了一幅更为复杂的教师回应课程改革的图景。大体来说，教师对香港课程改革的回应是多样的，且充满动态变化的特征。教师的信念、态度和行为并非同步改变了，而是存在不少差距。此外，已有的文献表明，教师对课程改革的回应不同于校长，也不同于香港教育行政部门所做的官方调查结果。为何出现这种落差呢?

对香港教师所理解的课程改革政策的性质的研究为我们提供了启示。和港英政府时期“目标为本课程改革”遵循的“硬政策”不同，特区政府在实施“学会学习1.0”时采纳了“软政策”来推行课程，提供资源支持，鼓励学校采用新的课程并进行各种校本革新。研究结果表明，虽然教师十分欢迎各种专业和资源支持，但一方面，教师对各类改革文件和课程指引均没有深入了解，未能发现这些文件对他们的教学工作有何帮助；另一方面，教师对伴随“学会学习1.0”采用的表现指标、质量保证、全港系统性评估等十分关注。再由于改革实施遭遇出生率低、缩班杀校等不利情境，政府采用的“软政策”也就被教师理解为“硬政策”了。这些研究结果表明，课程改革的实施受到教师、校长、教育管理部门以及改革所处复杂情境的影响。政策制定者不能假定教师会像自己那样理解改革政策，而是要尽力保持各方之间顺畅的沟通，并及时留意改革所处社会情境的变化。

（三）如何促进课程改革中教师改变?

不少关于教师回应课程改革政策的研究都建议教师专业发展是促进课程改革实施的重要途径。那么，应该提供什么样的教师发展项目，以促进合意的教师改变呢?

在一项针对新高中课程第一年实施情况（2009—2010年）的研究中，Lai与Cheung运用小组焦点访谈的方式调查了教师领导者（teacherleaders）对课程规划、教学策略、照顾学生差异等改革议题的观感和实施状况，并将教师领导者回应课程改革的取向分为三类。第一类是顺应取向（complyingapproach）。这类教师领导者倾向于将改革要求视为既定不变的，在自己的实践中集中精力满足各项改革要求。当遇到困难时，这类教师领导者求助于外部专家提供的课程与教学指导。第二类是调适取向（adaptingapproach）。这类教师领导者在面对各项改革要求时，倾向于调整课程结构和教学实践，以实施新课程并促进学生的学习。这类教师同时也重视通过加强实践社群中的互动来促进自身的学习。第三类“增能取向”（capacitatingapproach）。这类教师领导者重视在改革实施中增强学校的变革能量。尽管这些教师发挥的领导作用主要是在个别学科领域之内，但这些努力共同促进了学校集体能量的增加。这类教师十分重视集体的教师学习及其与校外实践社群的互动。可以看出，前两类教师领导者回应课程改革的取向分别对应于课程实施的“忠实”和“相互调适”取向，而第三类教师回应改革的取向则体现了2000年以来学校改进文献中所强调的“增能”（capacitybuilding）。

这三类教师领导者回应课程改革的取向为我们思考如何设计教师发展项目提供了启示。在课程改革中，促进教师发展的核心在于激发教师学习，而教师学习的核心在于所经历的教师发展活动能够满足教师自身的学习需要。教师身处特定的变革要求、学校情境与实践社群之中。外部专家提供的专业指导或许是有效的，但教师所处情境经常存在差异；校内实践社群之间的集体学习是有用的，但可能限制教师的视野，无法看到更多的可能性；与校外实践社群之间的互动，能够拓展教师的经验，为教师反思变革实践带来新的刺激。因此，有效的教师发展项目应在教师个体、教师集体、外部专家以及实践社群之间架设桥梁，不断激励教师结合自身的学习需要，对自我以及外部的经验加以反思，进而尝试更新自己的教学实践。

（来源：《教师发展研究》2018年第4期）

教材是教育的重要工具，是人才培养首要的、基本的文化资源和精神食粮，代表着合法的知识、系统的知识。教材建设与管理涉及教材的编写、评审、选用、监察等环节，是落实立德树人根本任务的重要载体，是体现国家意志、落实国家事权、服务国家战略、维护国家安全的重要途径。加强教材建设，提高教材质量，是党和国家从事业发展需求和未来人才培养的战略高度所构筑的基础工程和战略工程。党的二十大报告首次提出要“加强教材建设与管理”，将教材建设与管理作为深化教育领域综合改革的重要环节。为落实党中央、国务院关于加强和改进新形势下大中小学教材建设与管理的要求，我国国家教材委员会于2024年1月作出重要工作部署，就加强教材建设和管理开展系列行动，强调要进一步强化教材编写修订，提升中小学教材编修质量，落实部门、地方、学校、出版单位职责分工，加强教材队伍建设和教材研究工作，凸显了我国政府对教材建设的高度重视。香港作为我国的特区，在基础教育教材建设与管理方面既积累了丰富且独特的经验，也留下了深刻的教训，这些经验和教训对于完善我国教材建设与管理具有重要的价值。然而，目前关于香港教材的研究多关注知识内容，而对于香港教材建设与管理制度的研究还比较少。为此，本文详细分析了香港基础教育阶段的教材制度，包括教材编写、评审、选用和监察的主体、程序、依据与标准，以期助力进一步完善香港基础教育教材制度、构建与“一国两制”相适应的香港基础教育教材制度，并为内地的基础教育教材建设提供可资借鉴的经验。

一、香港对教材的概念界定

在香港，有三个与教材有关的常用概念，即课本、教材与学材。香港教育局谈及学校采纳的教学用书时，多称为“课本”，并且清楚说明“课本”与“教科书”为共通词。根据课本及电子学习资源发展专责小组的定义，课本是一种学习工具，是体现课程精神的重要学习媒介，与课程密切相关，应该涵盖课程发展议会编订的科目核心内容和学习元素。香港历次课程改革都强调学生是学习的主体，学生并非是课本的接受者，教师使用课本时应扮演辅导者角色而非照本宣科的权威，并不倡导师生依赖课本，主张教学资源多元化，因此香港中小学大量采用课本之外的教材与学材。在香港，教材与学材是配合课本使用的教学资源，教材一般指课本教师用书、教案、非公开的网上教学补充资源、教学光盘、挂图等教师使用的材料，学材一般指作业、工作纸、温习册、补充练习、网上学习资源库、暑假作业等学生使用的材料。为方便行文，本文以内地常用的“教材”一词涵括香港的“课本、教材与学材”。

二、香港基础教育教材的编写

（一）香港基础教育教材编写的主体

香港教科书属于教育范畴的产品，深受香港自由市场的影响。在教科书的编写方面，香港一直采用由民间出版社组织编写的制度，教育局扮演指引、监督、协调的角色，并不直接参与编写和出版教科书，也不会对教科书出版社进行政策倾斜或资助。出版社之间的竞争促使教科书编写质量不断提高。目前，香港教育局认可的教科书出版社共有47间，其中影响力较大的教科书出版社包括教育出版社有限公司、现代教育研究社有限公司、名创教育、香港教育图书有限公司等。教育出版社有限公司于1960年创立，为港澳地区有名的教科书出版社，为学生及教师提供多元化及全面的学前、小学及中学优质教材及教学支援。现代教育研究社有限公司所出版的教科书高达五十科五百多种，还出版幼儿班、幼儿园、小学、中学以至香港中学文凭考试等教材配套。名创教育旗下有新亚洲出版社及文达出版，均是香港具规模的教材出版机构。新亚洲出版社主要出版小学教材，而文达出版则专门提供中学中文、英文、数学、人文、科学、科技等学习领域内18个不同学科的教学资源。香港教育图书有限公司成立于1979年，是商务印书馆（香港）有限公司的全资附属机构，专门负责出版教科书、教材及教育类图书。

除了教科书之外，香港中小学的教师还常使用校本教材以丰富教学，照顾学生之间的学习差异。校本教材是指教师为了适应学生的需要、兴趣和能力通过专业自主以不同方式组织和调适教学内容而成的教学材料。由于香港教育局倡导采用多元学习资源，校本教材在香港中小学的使用程度较高。根据香港消费者委员会2022年的调查，约90%的小学会自行编制教材，更有约50%的小学采用了校本版教科书。校本教材形式多样、内容丰富，既包括由科主任领导编写的校本版教科书，也包括科任教师在课堂上使用的工作纸、讲义等。在校本教材的编写过程中，教师按课程的宗旨和目标以及学生的能力和学习需要进行编订，扮演着主导者的角色。少数校本教材由教师自行设计，大多则由教师从报纸、出版社或互联网中取材，再经过调适，为学生提供更为丰富的学习经验。据调查，大多数教师是兼用校本教材和出版社教材，极少因有校本教材便放弃使用出版社教材的学校，出版社教材是校本教材的基础材料或参考对象。

（二）香港基础教育教材编写的依据与标准

为协助出版社编写教科书，香港教育局编订了各学科的《课本编纂指引》，同时发布《优质课本基本原则》、各学习领域或科目的课程指引/课程及评估指引，供出版社参考。《课本编纂指引》为分学科、分阶段的指引，就各科课本的内容、课程组织、学习活动、学习评估、学与教资源、行文用语、编印设计等方面提出了编纂原则，还阐明了课程宗旨和目标。《优质课本基本原则》则是各科目共通的指引，就课本的内容、学与教、组织编排、行文用语、编印设计等方面说明优质课本的特质，并就这五方面提出具体的指标和具体建议，是教科书出版社实用的编撰设计原则。《优质课本基本原则》提出，“优质的课本应以学习者为中心、全面及能够独立使用，并提供整全和有组织的学习单元，可作为学生的学习材料，亦可协助教师制定学与教计划，以达至课程目标”。此外，香港教育局的课程发展议会清楚说明教科书必须涵盖“配合课程指引/课程纲要所订的宗旨/学习目标/重点/基本原则”。根据这些指引，出版商组织专业编写团队将学习内容系统地组织编排成教科书，以达到国家课程目标。除了指引外，出版社还应参照《香港国家安全教育课程框架》《价值观教育课程架构》等文件。

为帮助出版社更好地编写教科书，香港课程发展议会在编制课程指引的过程中还会邀请教科书编辑出席课程咨询会，并加强向教科书出版社传递课程发展的信息。同时，香港教育局会特别为教科书编辑举行课程简介会及问答会，帮助他们了解课程的最新发展。在课程指引定稿后，教材出版社一般有12至14个月的时间编写课本。

三、香港基础教育教材的评审

（一）香港基础教育教材评审的主体

香港教育局在评审课本阶段发挥核心作用，由教育局首长级官员带领课程发展处相关组别的总课程发展主任，负责制定课本评审的政策、程序及规则。香港教育局于内部设立课本委员会，负责评审接受送审科目的教科书。课本委员会下设科目评审小组，小组由局内和局外评审员组成。局内评审员来自香港教育局相关专科组，局外评审员则由专科组推荐的校长、教师、学者及其他熟悉该学科内容的专业人士组成。局外评审员任期一般为2年，自愿轮流义务担任课本评审工作。根据香港特区立法会文件显示，在2019至2021学年，共约1400名局外评审员被委任在32个评审小组。每本送审的教科书最少会由5名评审员（至少2名局外评审员）进行微观审查，并由课本委员会副主席和主席负责宏观检定。在与出版社的交流方面，课本委员会与出版社协会定期通过会议沟通，以不断改善课本送审的行政安排、处理与课本相关的紧急事宜及互相交流对课本评审制度的意见。

（二）香港基础教育教材评审的范围

香港课本委员会只接受按香港课程发展议会编订的课程文件编写的课本送审。根据香港教育局规定，新编课本、改版课本、重印兼订正课本均需接受评审，重印但无订正的课本则无需送审。科目方面，除了中国语文、英国语文、数学等核心科目外，课本委员会也接受普通话、常识、体育、地理、宗教教育、音乐、公民与社会发展科等科目的课本送审，但不接受部分选修科目送审（如设计与应用科技、资讯及通讯科技等）。由于同时以中文、英文作为教学语言，课本委员会也同时接受中文版课本、英文版课本以及电子课本的送审。此外，香港教育局还要求出版社须以整个学习阶段（如小一至小三、小三至小六、中一至中三、中四至中六）的形式送审新课本，以确保课本的连贯性、品质及其涵盖的范畴能符合课程要求。部分指定科目/修订课程可接受分批送审，但评审结果仍会依据整个学习阶段，也就是全套课本的整体评审而定。如果送审课本曾两次被评为“不会列入《适用书目表》”，课本委员会有权拒绝对相关课本进行评审。

（三）香港基础教育教材评审的程序与标准

香港基础教育教材评审以《优质课本基本原则》为主要标准，兼顾各学段课程指引、个别学习领域和科目的课本编纂指引及《香港国家安全教育课程框架》《价值观教育课程架构》等准则，评审具体指标包括教科书内容的涵盖范围、教学活动的多样性及设计、行文用语、编印质量、设计等。科目评审小组会根据指引检视课本是否符合课程的宗旨和目标、教学及评核的需要以及优质课本的编印要求，综合考虑是否将其列入《适用书目表》。评审过程采取双盲制度，送审课本不可附有出版社、编写者、顾问等相关材料，所有与课本送审的相关文件皆由教育局秘书处转交课本评审小组，出版社不应接触局外评审员，出版社、评审人员和教育局均需遵守保密原则。课本评审一般会在课本送审后约三至四个月完成。评审结束后，小组评审报告会交予出版商参考，以便修订完善课本内容。评审报告中的修改建议综合各评审员的意见而成，分为两种：一是必须修改的，多为概念、资料、表述上的错误之处，有严重歧视性的或政治敏感用语等；二是建议修改的，这类建议不牵涉严重问题，出版社可自行决定是否修改。若送审的教科书达到要求，会被评级为“可列入《适用书目表》”，若不达标会被评级为“不会列入《适用书目表》”。通过评审的教科书，出版社可在印行本封底或封面加上“已列入适用书目表”的印章，但仍须根据课本评审报告所提出的意见修订必须更正部分，并向课本委员会提交印行本供再次复查。如出版社并未按照课本评审报告的意见作出修订，或未经秘书处批准于印行本中作出课本评审报告意见以外的修订，香港教育局有权将该课本从《适用书目表》中删除。

目前，香港中小学大部分科目使用的教科书皆已通过评审，但课本评审机制只接受出版社送审教科书，并不接受与教科书配套的作业、练习簿和教师自行编制的校本教材送审，因此除教科书之外的其他学与教材料长期欠缺评审机制，主要依靠教师的专业精神和专业能力进行甄选。直到2020年，香港教育局方要求学校“须为选择学与教材料确立清晰的校本准则及制定审评机制，以评估和更新校内学与教资源，包括校本教材”。

四、香港基础教育教材的选用

（一）香港基础教育教材选用的主体

香港教育局给予了学校及教师较大的自由，使学校和教师享有教材选择自主权。香港教育局只规定了选书流程，并发布《教育局通函——学校选用优质课本和学与教资源》《优质课本基本原则》《适用书目表》作为选书参照，并不直接干涉学校的最终选书结果。此外，香港廉政公署会对学校选书进行监督，防止利益输送。

（二）香港基础教育教材选用的流程与标准

香港教育局规定，中小学选书的一般流程为：设立选书委员会—制定校本选书原则—检讨现行采用的课本/学与教资源—进行选书—把检讨/选书结果呈交学校管理层审批—邮寄或发送电子书单至教育局。根据规定，选书委员会一般由科目主任/学习领域主任统筹，由校内所有任教相关科目的教师组成。除任教该科目的教师外，学校也可以按照运作需要，任命其他学校人员担任委员会成员，从不同方面给予选书意见。选书委员会需参考香港教育局发布的《优质课本基本原则》制定科目教材的评审准则。选书程序方面，学校可以按照校本需要考虑是否邀请或邀请多少间出版社到校介绍课本，但必须采用公平、公正、公开及透明的机制。出版社在推广教科书时，不可以向学校提供任何捐赠或免费服务，不能向教师提供任何利益。根据香港教育局的调查，约56%的校长和教师选书时会评审4套及以上的课本，约39%会评审3套课本。

选书标准方面，香港教育局要求学校参考《优质课本基本原则》制定校本选书原则，所选教材应符合香港课程发展议会编订的课程指引。除课本和学与教资源的质量外，香港教育局还提醒学校必须考虑课本的价格及家长的经济负担、课本的纸质及重量等，并要求学校不应选用操练式的补充练习或应试练习。一般而言，各校的选书委员会都会参考教育局发布的《适用书目表》，挑选适合的书籍。《适用书目表》提供课本的出版社、编著者、通过评审日期、版次、价格和重量、评语等重要信息，为选书提供了参考。同时，学校还可以根据学生的学习需求及教师专业自主与能力，选用由教师自行开发的校本教材。在选书完毕后，选书委员会需将结果呈交学校管理层（即校长和校董会/法团校董会）审批，同时制定书单通知家长选书结果，方便家长购书。学校书单必须载有书名、版次、编著者、课本出版社、价格等项目，以及注明课本是否选取自教育局《适用书目表》等资料。学校应在学期结束前及新生入学时向家长和学生派发下学年的学校书单，并将各级书单上传至学校网页，供家长参考。此外，学校还需将新学年的书单邮寄或发送电子邮件至香港教育局，以便教育局掌握学校选用课本的整体情况。

至于校本教材，虽然在香港中小学中运用广泛，但选用程序较为宽松，通常由教师或科主任做主。特区教育局鼓励“教师从中央课程的执行者，转而为校本课程的主人翁”，并给予了教师以专业地判断、选取与调适教材的自由。因此，不少香港教师在日常教学中从教科书中选取适合的内容、练习及课业的同时，亦会选用由香港教育局整理和制作的网上资源、由出版社配套教科书提供的教学资源，以及其他政府部门、非政府机构、公共图书馆、媒体平台等的多媒体或网上教学素材作为校本教材，以丰富学与教、提供最新素材。简而言之，校本教材的选用在具有适切性的同时也具有随意性。近年来，由于少数校本教材出现较大纰漏，香港教育局提醒学校管理层有责任确保不同科目的教材均应符合相关课程的宗旨和目标，内容客观持平和切合时宜、资料及数据适切准确，以保障学生福祉。校本教材应存档不少于两个学年，方便办学团体或教育局等有需要时查阅。

五、香港基础教育教材的监察

（一）香港基础教育教材监察的主体

在香港，出版社所出版的教科书由香港教育局进行监督，各大出版社亦须持续优化教科书内容，而校本教材则属于学校的职权范围，由学校管理层自行负责。公众如发现教科书和校本教材存在不恰当的情况，可以向香港教育局提出投诉，同时也可向相关学校作出投诉。

（二）香港基础教育教材监察的流程

在接获有关教科书的投诉后，香港教育局会审视有关课本内容，并联络相关出版商进行跟进，必要时出版社应以勘误表的方式作出修订，但无需召回书籍。如投诉涉及校本教材，香港教育局会根据个案的严重程度，决定是否主动调查或要求有关学校跟进。若学校管理层无所作为，香港教育局将通过委任督学、视学等方式进行落实。如果教师确实存在使用不恰当教材的问题，香港教育局可作出劝喻、警告或谴责，事态严重时可考虑取消涉事教师的注册。此外，香港消费者委员每年都会调查课本的价格和改版情况，发挥监察教科书价格、关注教科书改版情况的作用。

六、香港基础教育教材管理的优化路径

在自由市场机制下，香港教育局针对教材的编写、评审、选用、监察等设计了一套相对完整的制度，徘徊于自由与控制之间，总体呈现出市场化、机制化的特点。自由是指香港课本属于商品，出版社和学校在编写和选用教材方面具有主体地位，从教科书编写阶段的市场化竞争一直到售卖阶段的自主选择都在凸显市场化这一特点；控制是指教育局以法律、认证或发布指南等方式对教材的编写、评审、选用、监察等环节加以规范，处于主导地位，有一系列机制保障教材的质量。经过多年发展、数次检讨和持续改进，香港基础教育教材制度总体来说是较为先进的，被认为是世界罕见的独一无二的制度，但由于香港教育局将教科书完全放置于自由的市场竞争之中，加之实行问责力较弱的校本管理制度，过于依赖教师的专业判断及学校管理层的管治质素，导致基础教育教材制度在编写取向引导、监督管理落实等方面也存在一些不足。对此，本研究基于对香港基础教育教材管理现状的深入剖析，提出以下优化路径。

（一）健全基础教育教材的编写制度

第一，审查编写者资格。教科书是供教学使用的学生用图书，是知识合法化的文本，绝不应由政治立场极端且具煽动性的编写者编纂。对此，香港教育局可参照内地实行教材编写人员资格审核制度，建立相关审查部门，列明教材编写者的资格标准，欲参与教材编写者应向该部门递交资格审查申请，审核通过后方能参与编写教材。第二，增订《优质课本基本原则》，重视教科书的价值观导向。落实立德树人根本任务是我国教材体系建设的根本逻辑。教材作为下一代个体社会化进程的基本载体，首先承担着培养学生正确价值观与态度，引导学生认同自己的国民身份的职责，但香港的部分教材并没有达到这一必要前提。对此，香港教育局应在《优质课本基本原则》上增加“价值导向”这一准则，确立爱国爱港的教育宗旨，敦促教科书出版社落实课程指引中的育人目标，尤其是公民与社会发展科、人文科、中国语文教育学习领域内的各个科目。如图1所示，《优质课本基本原则》在教科书及校本教材的编写、评审、选用等方面都发挥了巨大作用，相当于香港基础教育教材制度的基石，香港教育局应善用其指导作用。第三，邀请内地专业人员参与编写。长期以来，内地教材编写一直将国家意识和爱国精神的培养作为核心教育目标，在这方面积累了丰富的经验。对此，香港出版社在组织编写公民与社会发展科、人文科、历史科、地理科及中国语文教育学习领域内的各个科目教科书时，可考虑与内地出版社或教材编写人员合作，吸取内地经验。

（二）优化基础教育教材的评审制度

第一，审查评审者资格，加强评审培训。建立评审人员的资格审查制度，确保其学科水平、专业经验和政治立场，不得由非中国公民及立场偏颇者担任评审。评审小组成员还应遵循回避原则，不得与出版社具有利益关系。在进行评审工作前，评审员需参加有关成员责任与行

为规范、教科书评审标准及操作流程、教科书错误检视的课程培训，保证高效率高水平完成教科书评审工作。第二，增加评审小组人员，建立多重审核机制。由于需审定的教材较多，香港特区政府一般只委任约5名评审员进行评审，相较于其他国家和地区而言评审员过少，易出现评审疏忽、不够全面的情况。对此，课本委员会应增加评审小组人员，一本送审教科书至少应由10名评审员（包括局外评审员）进行评审。此外，还可仿照日本、德国等国家和地区建立多重审核机制。先由科目评审小组对教科书进行详细的审核，呈交评审报告，对于历史科、公民与社会发展科等涉及价值观引导的学科可再由专家审议会就教科书的内容做出进一步审核判断，并就是否适合学生学习、是否能纳入《适用书目表》向课本委员会提出建议。

（三）完善基础教育教材的选用制度

香港教育局应完善选书的标准，制定量化的教科书选用评分表。目前，学校选书委员会通常会比较和分析若干本教科书的内容、价格，通过讨论和综合判断作出选择。在此过程中，科主任和教师的主观因素对选书结果影响较大，出版社所提供的教学辅助材料多寡成为影响选书的重要因素。对此，香港教育局应根据《优质课本基本原则》、课程指引等制定量化的教科书选用评分表，按比例分配各项指标所占得分，综合评估教科书的科学性、教育性、规范性及其价格，并要求学校据此制定校本版的教科书选用评分表，选书委员会以此对教科书进行甄选，实施更为客观的选书程序。

（四）构建基础教育教材的监察制度

第一，建立由教育局引导、学校实施的校本教材监察机制，规定校董会及校长对校本教材的监察责任。香港教育局应通过通告、会议等形式向学校管理层（特别是校长及科主任）提供清晰的指引，说明他们在监察校本教材方面的角色和责任。学校管理人员应为如何编订、选用校本教材订立校本准则，并制订评核机制，以评估及监察相关教材在学校的使用情况。在使用之前，科主任应对所辖科目任课教师的教案、讲义、影片等教学材料进行审阅，确保所引用的资料正确、内容完整、符合国家课程宗旨和目标，同时建立存档制度保留所用教学材料及评审结果，以备教育局视学和家长查阅。第二，建立教材投诉机制，搭建意见反馈平台。香港教育局可考虑在课本委员会成立两个专门负责处理投诉的小组，分别负责处理出版社教科书投诉及校本教材投诉。在接获投诉后，教育局视情况通知出版社或学校。若投诉涉及出版社教科书，教育局须全程跟进，若投诉涉及校本教材，教育局可决定是否由教育局跟进有关投诉，或委任校长、其他学校管理层进行调查，但教育局必须确保校方已采取妥善的跟进行动处理投诉。若针对不当教材的投诉成立，教育局应要求有关出版社或学校进行勘误或召回教材，并及时向家长及媒体发出通告声明。

（五）增订有关基础教育教材的教育法例

目前，香港特区有关教材的教育法规只有《教育规例》第50条以及第91条，并不完备。其中第50条规定：“学校采用的教科书的印刷字体，须以不易使学生的眼睛疲劳的类型及大小为准。”第91条规定：“（1）所有学校均须设备足够的仪器、设备、教材及一般设施。（2）常任秘书长可向提供幼儿教育、幼稚园教育、小学、中学或专上教育或其他教育课程的任何学校的管理当局给予书面指示，指示该学校须按常任秘书长在该指示中所指明者而为该学校设置仪器、设备、教材或一般设施。”这两条法例早已无法满足当前香港中小学教材规范管理的需要，有必要进行重新修订，将教科书区别于一般出版物，规范教育局及学校对教科书的监察角色，为提高教科书质量、坚持教科书正确导向提供法律保障。

（来源：《基础教育参考》2024年第5期）

在回归前后，香港开始推行国民教育。回归20年来，在香港特区政府和社会各界的积极推动下，国民教育取得了很大成绩，提高了中小学生对国家的归属感和国民身份的认同感。但是，由于复杂的历史和现实原因，香港的国民教育在推广过程中遭遇到一些困难。尤其是2012年发生的“国民教育事件”，以及此后香港社会和学术界对国民教育进行的持续争论，表明国民教育面临严峻挑战。本文通过厘定香港国民教育的概念，梳理国民教育在香港回归前后的发展过程，探索香港国民教育处于困境的原因，并提出香港推行国民教育的对策建议。

一、香港国民教育的特殊内涵

国民教育（NationalEducation），有广义和狭义之分。广义的国民教育是指国民基础教育，狭义的国民教育是指国家实施的让学生认识真正的国情，强调青少年应有爱国情操和民族自豪感，形成学生公民意识和参与能力的教育。本文讨论的是狭义的国民教育。

在香港，国民教育是一个具有特殊性的概念，不等于公民教育（CivicEducation）。公民教育是让中小学生认识到作为一个公民应有的权利和义务，而国民教育是让中小学生认识自己的国民身份。在香港回归前以及回归后的一段时间内，香港学术界将国民教育与公民教育一起使用，甚至仅仅使用公民教育一词来概括两者。但是，在“国民教育事件”发生之后，国民教育一词被赋予更加明确的含义，突出香港对培养国民身份的迫切要求。

香港国民教育，一般专指作为德育的国民教育，侧重对中国国情的了解与对中国人身份的认同。香港教育局在《德育及国民教育科课程指引》中指出，国民教育“旨在透过提供持续及有系统的学习经历，培育学生正面的价值观和态度，帮助他们养成良好品德和国民素质，从而丰富生命内涵，确立个人与家庭、社群、国家及世界范畴的身份认同。”香港国民教育，主要包括三方面内容：巩固香港青少年对中国文化和中华民族的民族认同，构建对中华人民共和国的国家认同和对中国公民的身份认同，培养青少年民族自豪感和社会责任感，帮助其树立正确的人生观和价值观。其中，国民教育的核心是国家认同（Na-tionalIdentity）。国家认同是一个政治概念，是指一国的公民从心理上对自己归属于祖国这一政治共同体的认知和情感。由于国家既是“政治－法律”共同体，也是“历史－文化”共同体，国家认同的建构，离不开政治认同、文化认同和民族认同的紧密结合。

香港教育统筹局原首席教育主任荣宝树列举了香港国民教育的主要举措，即在日常正规课程的讲授中，加入国家国情的学习元素；举办升国旗仪式及“国旗下的讲话”，提升学生对国家的意识；举办跨学科“学习周”系列活动，从多角度认识国家；借参加和欣赏文娱活动，认识祖国传统文化和艺术；举办到内地交流体验学习活动，与祖国人民建立一份“血浓于水”的感情。

对香港来说，国民教育具有极为重要的意义。香港曾经长期遭受英国的殖民统治，与中国内地存在一定疏离感。回归后，香港作为中华人民共和国的一部分，通过国民教育培养香港人的国家认同感是特区政府的重要职责。在“一国两制”的背景下，香港的国民教育具有不同于其他地区的特殊性和复杂性，香港特区政府在推行国民教育方面需要付出更大的努力。

二、香港国民教育的发展过程

香港的国民教育，由于特殊的历史原因，经历了一个从殖民主义色彩的“疏离式的子民教育”，到回归前过渡阶段的“香港市民教育”，再到具有国家民族认同感的“中国公民教育”的发展过程。

回归前，香港被英国殖民统治了150多年，国民教育长期处于边缘化的状态，一直不被重视。在20世纪80年代中期之前，港英政府推行的教育政策是具有殖民主义色彩的“疏离式的子民教育”。例如，50年代开设的“公民科”，其内容主要是灌输殖民宗主国的意识形态，强调英国制度、文化的优越性；70年代将公民科改为“经济和公共事务科”，强调公民的守法和服从责任，强化为资本主义服务的意识。这一时期，港英政府禁止学校谈论政治内容和从事任何形式的政治活动，淡化香港公民的国家民族意识以及对国家和民族的认同感。一些敏感性的历史事实，如鸦片战争，在中小学教材中被规避。这种教育的结果，在一定程度上造成了当时的许多青年学生国家意识淡薄、国民身份认同模糊。

1985年《中英联合声明》发布，香港进入回归之前的过渡阶段。香港教育署为了适应政制改革的需要，于同年8月颁发了《学校公民教育指引》（简称《八五指引》），在全港中小学推行公民教育，侧重于让香港人摆脱宗主思想，培养认同香港地区的香港市民。《八五指引》提出公民教育实质上是政治教育的观点，打破了学校教育的政治禁令，并且第一次把当代中国、内地和香港关系、爱国观念等内容列入课程范围之中。同时，《八五指引》还制定了从幼稚园到大学预科的公民教育大纲，为香港国民教育的发展奠定了法制化基础。

1996年8月，香港教育署对《学校公民教育指引》进行了修订（简称《九六指引》）。《九六指引》是面向回归祖国而编写的，是香港有史以来最正面、最直接谈及国家民族教育的一份文件。《九六指引》使学生重新确认作为中国公民的身份，指出：“就香港而言，学生要了解香港作为一个一度被英国殖民统治的华人社区，1997年7月1日以后已经成为中华人民共和国特别行政区的地区文化与政治身份。”同时，《九六指引》第一次提出把培养对中国的归属感作为公民教育的宗旨，指出：“使学生认识作为公民与家庭、邻里社会、民族国家以至世界的关系，培养积极的态度和价值观，从而对香港及中国产生归属感，并为改善社会、国家及世界做出贡献。”同时，《九六指引》在强调培养国家民族归属感的同时，也指出归属感的形成是需要时间的，是慢慢培养出来的，需要教育工作者付出很多的努力和耐心。

1997年7月1日，中国政府对香港恢复行使主权，香港特别行政区的国民教育发生了根本变革。回归之后，培养合格的中国香港公民是重中之重，加深学生对香港基本法及中国社会与政治制度的认识、培养对国家和民族的归属感成为国民教育的重点。回归之后，香港特区政府以《基本法》为指导，以教育局为主要实施机构，出台了一系列指导、推行、保障国民教育的法律法规和政策性文件，以学校教学和社会实践为主要措施，构建了相对完整的国民教育体系。从1998年9月起，“公民教育科”相继在初中、小学和高中被作为独立科目设立，成为中小学生的必修课。2001年，香港教育局发布了《学会学习———课程发展路向》的报告书，推行新的课程改革，将“认识自己的国民身份，致力贡献国家和社会”列为七个学习宗旨之一，并建议将“德育及公民教育”列入基本的学习经历。2002年，香港课程发展议会编订的《基础教育课程指引———各尽所能，发挥所长》将“德育及公民教育”列为关键项目，鼓励学校将其纳入课程规划，促进学生学习，并提出首要任务是培养学生的包括国民身份认同在内的价值观和态度。

2007年，时任国家主席胡锦涛视察香港并发表讲话，强调“要重视对青少年进行国民教育”。2010年时任香港特首曾荫权在施政报告中明确提出在中小学设立独立的“德育及国民教育科”，帮助学生更快地建立起国民身份认同。2011年5月，香港课程发展议会为中小学推行德育及国民教育科而编写了《德育及国民教育课程指引（小一至中六）咨询稿》，目的是进一步加强国民教育内容，持续并有系统地培养学生的品德与国民素质。

2012年4月，香港教育局发布了《德育及公民教育指引》，提出在中小学课程中设立“德育及公民教育科”，采取独立学科授课的方式培养学生对国家的认同感和对民族的归属感。同年6月香港国民教育中心向全港中小学派发《中国模式———国情专题教育手册》，手册的目的是通过中国几十年来取得的重大成就来加深香港市民的认同感和归属感。该手册引起香港市民的热烈争议，部分学生、教师和家长担心“德育及公民教育科”的设立会妨碍学生的价值判断和价值选择，反对该学科的设置，从而引发了“国民教育事件”。实际上，根据香港“教联会”等民间组织对学生、教师及家长的调查显示，大多数人是支持国民教育开展的，反对意见主要是针对国民教育科的独立设置，一是担心占去其他科目的授课时数，增加授课总时数，加重学生负担；二是担心参考教材的内容与香港政治、文化传统的结合不够紧密，压制学生的批判意识。2012年9月，时任香港特首梁振英宣布取消德育及国民教育科3年开展期的规定，大学团体及学校可自行决定是否独立成科，还可以自行决定科目的方式以及时间。此后，国民教育风波逐渐平息。

三、香港国民教育存在的问题

由于特殊的历史和现实原因，香港推行国民教育注定不是一帆风顺的。香港的国民教育，不是在一个历史连贯的常态社会推行的，而是在一个主权交替的社会重新构建的。在长期的殖民统治过程中，香港和祖国经过了上百年的分离，国民教育几乎处于空白，香港市民对国家的归属感比较淡薄。同时，香港和内地在政治经济制度和价值观等方面存在较大差异，深受西方文化和价值观影响的香港市民很难在短时间内接受中国内地的文化和价值观。尽管回归20年来，香港特区政府制定了一系列政策推进学校的国民教育进程，社会各界也积极参与，来唤醒香港人的国民意识和爱国意识，香港与祖国的关系由疏离到逐渐密切，取得了一些令人振奋的成绩。但是，2012年的“国民教育事件”，以及此后多次民调显示的部分香港人的身份认同模糊，都反映出香港的国民教育依然存在深层次的问题。可以说，香港推行国民教育，任重道远。

香港的国民教育，主要面临以下四个方面的问题：

第一，殖民时期国民教育存在过度缺失。纵观香港教育的发展过程，港英政府仿照英国教育制度确立的课程体系，几乎没有涉及国民教育的内容。在香港教材中很少提及中国和中国社会，并且刻意回避了香港与内地关系以及香港地位等问题。殖民发展时期，公立学校的历史课以介绍欧洲历史为主，中国历史只是简略提及，而且将很多历史事件排除在教科书之外，使香港人对香港近百年的历史缺乏应有的认识。港英政府进行“世界公民”的教育引导，香港人更多接受的是“我是香港人”、“热爱香港”的教育，国家意识逐渐模糊。即使在香港回归后，虽然在学校里开设中国历史课程，但是由于香港长期以来接受的西方自由思想，一些争议性事件在教科书中仍然不被录入。殖民时期国民教育的缺失，使部分香港人对祖国内地产生疏离和隔阂，对国民教育的开展产生了阻碍作用。“国民教育事件”表面上是香港国民教育施行过程中的积累问题的集中爆发，实际上主要是港英政府长期开展殖民教育的消极影响。

第二，部分香港人对“一国两制”存在严重误读。在改革开放的历史条件和时代背景下，邓小平同志提出了“一国两制”伟大构想，并被香港《基本法》以法律形式确立下来。“一国两制”是指在一个中国的前提下，国家主体实行社会主义制度，香港等个别地区依法实行资本主义制度。在“一国两制”之下，香港原有资本主义制度和生活方式保持不变，法律基本不变，香港同胞当家做主，自行管理自治范围内事务，香港人享有比历史上任何时候都更广泛的民主权利和自由。但是，有些香港人对“一国两制”方针存在错误认识，刻意弱化“一国”，片面强调“两制”。在这一观念影响下，有些香港人对国民教育存在误解。还有一些社会团体或利益集团故意歪曲国民教育概念，搅乱争议焦点，制造社会矛盾，将国民教育问题作为捞取政治资本的工具。

第三，香港与内地的政治经济制度存在巨大差距。政治经济制度与意识形态的不同，是有些香港人身份认同模糊的重要根源。根据“一国两制”方针，香港在回归之后保留了资本主义制度。由于深受西方资本主义价值观的影响，有些香港人对内地实行的社会主义制度存在一定程度的不了解甚至误解。尽管中央政府从未强迫香港复制内地的政治经济制度，而是按照“一国两制”方针保留了香港原有的社会形态和经济模式，保证了香港的社会稳定和经济发展，但是有些香港人对“一国两制”方针心怀疑虑，对香港特区政府推行国民教育有抵触情绪。

第四，香港国民教育的政策措施存在较大偏差。回归20年来，香港特区政府取得了国民教育的突出成绩，但是，有些政策措施也有值得反思和检讨的地方。首先，在时机上，香港没有抓住回归前后香港市民国家意识高涨的难得机遇，破除旧的殖民教育条件，重建新的社会政治观和价值观；其次，香港没有足够重视历史教育和爱国主义教育，没有让青少年深刻了解香港在回归祖国前后的历史，包括在殖民统治时期“英人治港”的不民主、不公正的屈辱经历，以及在回归祖国之后实现“港人治港”、“高度自治”并在祖国支持下取得繁荣稳定的伟大历史过程；再次，香港国民教育局限于学校教育，忽视公众和社会团体的作用；最后，香港国民教育的视角比较狭隘，没有树立“大国民教育”的理念。例如，引发争议的“德育与国民教育科”不一定单独设立，可以把国民教育融入已有的德育、历史、地理等课程中，渗透到整个教育过程甚至整个香港社会。

四、香港推行国民教育的路径

2017年7月1日，习近平总书记在庆祝香港回归祖国20周年大会上的讲话中强调：中央贯彻“一国两制”方针坚持两点，一是坚定不移，不会变、不动摇；二是全面准确，确保“一国两制”在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确方向前进。这个讲话既表明了中央在香港贯彻“一国两制”方针的坚定决心，也指明了香港包括国民教育在内的未来各项工作的发展方向。

香港推行国民教育，应当在“一国两制”方针指引下，进行大刀阔斧的改革，创新国民教育体制机制，建立起具有中国香港特色的、适合香港本地情况的国民教育体系。当前，应当做好以下四个方面的工作：

（一）坚定推行国民教育的决心，高举爱国主义旗帜

百年大计，教育为本。国民教育是涉及中小学生的国家归属感、认同感和国民身份认同的重大问题，是世界各国普遍重视的一项重要制度。在国民教育历史上，爱国主义是永恒的不容怀疑的教育主题。香港是中国的第一个特别行政区，香港的命运同祖国紧密相连。香港国民教育的顺利推行，对于香港的繁荣稳定，对于“一国两制”方针的进一步实施与完善，对于祖国的早日统一具有重大的战略意义。所以，香港国民教育必须高举爱国主义旗帜，坚定不移地推行。

当前，香港特区政府应当迎难而上，坚定推行国民教育的决心，这是政府的重要职责。自2012年“国民教育事件”以来，香港社会教育界在国民教育方面的争论较多，使得有些学生对“一国两制”的认识愈来愈模糊。对推动“一国两制”的爱国爱港教育不足，就会助长更多“本土”思想蔓延，继续影响香港市民的正常生活，不利于香港长远发展。（二）坚决贯彻“一国两制”方针，增进国家认同对“一国两制”存在着模糊认识和狭隘理解，是香港国民教育出现问题的深层次根源之一。因此，推行国民教育，要全面准确地理解“一国两制”方针。

“一国两制”是香港回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排，是由“一国”和“两制”有机结合的整体，始终居于主导和决定地位的是“一国”。任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不允许的。国民教育是“一国”原则下的国民教育，反对实施国民教育，称其为“洗脑”，是对“一国两制”的错误认识。同时，也要认清“两制”之间的差异，在尊重香港资本主义现实的前提下，采用香港人易于接受的方式，全面有序地推行国民教育，提高中小学生乃至所有香港人的国家认同感和民族归属感。

贯彻“一国两制”方针，香港在国民教育中不仅要介绍新中国成立以来的伟大成就，更要强调新中国是由中华民族构成的国家、是中华文明的继承者。作为中华民族的一部分，香港人与内地人并无区别，同样是中华人民共和国的一分子。同时，不能回避当前中国社会存在的问题，指出中国的问题要由包括香港同胞在内的中国人一起解决。

（三）大力推行《宪法》和《基本法》教育，培养身份意识

《宪法》是我国的根本大法，是特别行政区制度的法律渊源。香港《基本法》是根据《宪法》制定的法律，是“一国两制”方针政策的法律化、制度化。《宪法》和香港《基本法》共同构成香港特别行政区的宪制基础。

香港推行国民教育，要加强《宪法》和香港《基本法》的宣传教育，增强青少年对《宪法》和香港《基本法》的理解与认同。在《宪法》和香港《基本法》的框架内，提高香港青少年对于制度上的国家的认同感。在坚持“一国两制”的制度框架内，通过学习宪法，努力让香港市民了解大陆，增强对社会主义政治经济制度的了解和认知。这对于香港形成遵守《基本法》、维护《基本法》的良好风尚，奠定香港未来繁荣稳定的基础具有重要意义。

（四）科学创新国民教育的方法和手段，提高教育效率

国民教育是个系统工程，需要各方面的协调与配合，香港要采取课程与学科教学、润物细无声的校内外活动、发动民间组织力量等举措，深入而广泛地开展国民教育，在潜移默化中逐步提高香港人的身份认同和民族归属感。

国民教育的最终目标，是让香港人增加对中国的认识及认同感。爱国主义教育是一种持久的潜移默化的教育，要创新国民教育的方式、方法，从灌输型向浸润型转变。要加强对国家历史、民族文化的教育宣传，着力加强对青少年的爱国主义教育，关心、支持、帮助青少年健康成长。从国民教育的教材开发到课程的具体编排，将国家认同元素融入日常教育，以自主建构、循序渐进、潜移默化的方式培植爱国情感。在课堂教学上，注意克服教育方式呆板灌输、教材内容简单幼稚的问题，透过多元化学习模式，引领学生在互动中自觉澄清价值概念，培养学生的国民身份认同与民族意识。

（来源：《国家行政学院学报》2017年第4期）

回归以来，澳门始终对中央政府保持高度信任，坚决维护宪法和基本法秩序，澳门社会在身份和国家认同上展现出强大的“向心力”，这与香港形成鲜明对比。港澳两地的历史背景相似，回归时间相近，政治地位相同，但在社会政治现状上却产生较大差异，两地青年的思想政治动态和意识形态认同也有较大反差，这一状况引人深思。

对于港澳地区的认同差异和归属感差异，学界主流认知归结为国民教育问题，但是如何从宏观视角对相关问题进行整体性论述，相关研究比较少见。本文即从历史和现实两个维度观察港澳两地国民教育的历史演进和政策变迁，总结分析港澳两地国民教育的发展状况和基本规律，阐述阻碍因素，为推进港澳两地青年国民教育深入发展提供对策参考。

一、港澳青年国民教育实施状况分析

（一）港澳青年国民教育历史演进概况

从1984年12月19日《中英联合声明》签订至今，香港的国民教育大致经历了五个阶段：公民教育中“身份意识”、“国家认同”等概念提出阶段、从“公民教育”向“国民教育”过渡阶段、国民教育风波阶段、国民教育“政治缺失”后遗症显现阶段、国民教育新时代阶段。2020年6月30日颁布的《港区国安法》，明确了中央政府的职责，进一步对香港国民教育提出了新要求。香港特区政府在行政长官施政报告中，均就落实《国歌条例》《国旗及国徽条例》，做好国民教育等制定了具体举措。

与香港有所不同的是，在回归之前，澳门就出现了“主权还未回归，人心却已回归”的现象。回归后，澳门特区政府以《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》为指引，高度重视国民教育，历年施政报告均提出了与时代、与形势相呼应的政策和具体措施，逐步建立并完善了以《公民与道德》课程体系为基干的“爱国爱澳”教育内容，构筑起多元立体全方位的爱国主义教育体系，在澳门市民和青年中营造了浓厚的爱国主义教育氛围，爱国爱澳成为澳门特区政府工作的底色、主流和特色。

（二）港澳青年国民教育政策取向

总体来讲，港澳两地特区政府在制定国民教育政策时都注重顶层设计，以各类学校作为主要教育渠道，并辅以社会活动作为多元载体。但就具体政策内容和施政取向而言，两地政策存在显著差异，香港地区的国民教育政策内容历经一系列变化，连贯性不足。澳门地区的国民教育政策则具有连贯性，始终力求增强澳门青年的政治信任度、认同感和家国情怀，取得良好成效。

香港的国民教育由公民教育发展而来。在香港回归之前的过渡阶段，港英政府出台的公民教育政策对主权回归、国民身份等核心问题刻意回避和模糊，造成这一时期香港青年的国家认同水平低下，对回归后香港地区国民教育的推行产生影响。回归后，香港居民的公民身份和权利义务关系发生质变。随着内地和香港的经济文化交流增多，产生了新的政治认同和文化认同问题，与过渡时期遗留的国家认同问题一并构成了香港回归后所面临的认同构建课题。2012年香港教育局接受《德育及国民教育科课程指引（小一至中六）》提案，引发“国教风波”。“修例风波”后，随着港区国安法的颁布实施，香港特区政府在中小学全面推广国家安全教育课程，从“国家观念”“历史文化”等数个方面，以“专题研习”“内地交流”等多元载体，开展全面而深入的国民教育。这一措施表明中央政府和香港特区政府厉行国民教育改革、强化香港青年观念认同的决心。

澳门地区的国民教育政策相对稳定，对于青年群体的爱国爱澳核心价值观和国家认同感培育成效显著。自回归以来，澳门特区政府就高度重视国民教育问题，于2000年推出关于国歌、国企、国徽和区旗、区徽的相关教材，推动学校开展爱国主义教育。2006年至2015年，澳门特区政府先后颁布《本地学制正规教育课程框架》等制度，构建起一整套培养澳门青年国家意识和公民责任感的国家教育体系。澳门地区的国民教育以历史文化教育为特色，在中小学课程教学中大量融入近代以来国家取得卓越成就的内容，强调中国传统文化的教育，有效增强了澳门青年的国家和文化认同感。除设置相关课程外，澳门地区也强调通过升旗仪式、国歌齐唱等仪式性活动增强国家观念和情感。在师资培育和教材建设方面，自2004年起便启动“骨干教师培训计划”，组织中小学教师赴内地参加教学培训，并积极与内地人民教育出版社合作编写适用澳门地方情况的教材。此外，得益于相关开展的教学合作和旅学活动，澳门青年有大量机会在内地进修研学或实地参访，大大增强了对国家的认同感和归属感。

二、港澳青年国民教育效果的制约因素比较

（一）历史遗留因素：社会意识差异

从宏观视角看，殖民政府的统治对两地回归后国民教育的推行产生深刻影响，港澳两地社会中的殖民文化差异亦导致两地在国民教育施政方针上的差异。

港英政府在其殖民统治时期内，通过刻意的意识形态引导和社会文化建构，将香港社会中激烈的民族主义和殖民主义矛盾异化为民主主义与社会主义、资本主义之间的对立，并通过强调“世界公民”和“本土保护”的概念，塑造了新的香港本地意识。在教育措施方面，港英政府扶植英文教学，干预中文教学，以“重英轻中”为根本教育政策。即使进行迫不得已的教育改革，仍然带有明显“去中国化”色彩，间接导致了回归以后香港人长期处于政治疏离状况。回归过度阶段，港英政府通过“还政于民”等策略，下放对学校的管制权，培养了一批反中乱港的教育界代理人，为香港后续教育埋下隐患。在长期的殖民教育影响下，香港居民对于祖国内地和中华民族的情感联系较为薄弱，产生了一系列身份认同和社会治理问题。

虽然澳门受殖民统治的时间更长，但由于近代葡萄牙本土经济孱弱、政治动荡，澳葡政府对于澳门地区的管控和治理薄弱。在澳葡政府统治时期，澳门管治机制呈现二元化特点，澳门当地华人群体主要以“社团自治”的模式存在，与葡裔群体交流融合程度低。这一历史背景下，澳门地区受殖民主义影响较小，在身份认同和情感归属方面与祖国内地有更为强大和紧密的联系。此外，在教育政策上，澳葡政府当局一直采取“葡语官办、放任私校”的做法，允许多元社会力量办学。澳门本土青年往往就读于华人办立的学校，在成长过程中接受大量爱国主义教育，形成了较高的爱国意识和反殖民主义意识。自回归前的过渡时期起，澳门当地华人社团更自发地选择与中央政府合作，形成了较为紧密的管治连通。这也是澳门地区“去殖民化”较为成功，与内地联系紧密，国家和历史认同度高的重要因素。

（二）社会发展倾向：文化认同差异

新中国成立后出于战略考虑，决定暂不收回港澳两地，但两地随之进入了同内地相隔绝的状态，人员往来锐减，三地之间逐渐产生距离感，港澳两地的身份认同也逐渐出现新的变化。

新中国的文化认同基础是马克思主义和共产主义，与港澳社会内的资本主义杂糅儒家文化存在差异。在1967年的反英抗议活动被镇压后，香港精英群体的政治认同日渐右倾，与保守势力和民族主义势力合流形成“右派”势力，占据香港社会主流。随着20世纪60年代香港经济的腾飞，香港本土文化产业日渐繁荣，在政策和教育的引导下，逐渐形成香港本土的特殊历史记忆和情感认同。20世纪80年代以后，“回归”间接加速了“香港人”归属认同和香港本土意识构建，并最终塑成了影响香港至今的本土认同和本土意识。与香港有所不同的是，在澳葡政府统治时期，澳门华人群体的心态始终游离于殖民统治之外，缺乏归属感。在较长的时间内，澳葡政府甚至依赖华人社团与澳门民间和中国官方进行沟通，澳门当地华人群体借此与内地维持了一定程度的经济文化交流。

在澳门“一二三事件”发生后，中国大陆和澳门本土爱国力量在联合对抗葡澳政府的事件中取得决定性胜利，澳门实际控制权被爱国力量掌握，华人社团获取了更高的合法性，进一步推动“爱国爱澳”成为澳门地区共同的价值观基础。因此，在身份认同上，澳门人始终对中华民族和祖国内地有很强的归属感。

(三)特区政府职责:教育体系差异

由于历史和现实的复杂原因，港澳两地在办学模式、学校管理、教师管理和教学管理等方面存在较大的差异，这也成为影响港澳两地国民教育成效不一的重要因素。

回归后，中央政府并没有对港澳的办学模式进行改变。根据香港教育局统计数据显示，当前香港90%以上的学校都由社团和教会主办，而由政府开办管理的学校不足8%。由于对教育主权和治权的层层下放以及多元办学理念的影响，香港特区政府对学校教育缺乏检查评估、督促落实的有效手段，也缺乏明确的考核指标，导致教学实践中出现较大偏差。而在澳门，特区政府建立多元评核机制来引导和管理学校教育，并加强教育质量保障。早在2001年，澳门就已经开始订立"学校综合评核"机制，旨在协助完成各校的教学和发展校务。2006年，<<非高等学校制度纲要法>>规定:"教育行政当局要对学校进行系统的综合评鉴或专项评鉴,以协助学校教育持续改革与发展。"此后澳门各校持续进行综合评鉴与专项评价，有序研发指标的评鉴示例和学校自评的工具，建立"学校自评"指针系统。在支持学校持续提升其教育素质之余，澳门特区政府又有针对性地协助学校实施发展性计划，进行教育资源的统筹调控，促进教育水平的整体提高。

除教育权的层层下放外，香港特区政府对教科书的编写与使用也缺失必要的管控，香港教科书呈高度市场化和商业化状态，缺乏监管和审核机制，易被乱港分子夹带错误意识形态与价值观，对学校教育产生严重不良影响。香港的国民教育既未独立成科，亦非必修课程，主要由学校自主实施，不能做到教学目标、内容和课时等的有机统一。而澳门特区政府对学校教学活动的管理较为严格。2014年澳门颁布了《本地学制正规教育课程框架》，对澳门本地各个阶段的教育的课程框架进行了明确的规定与教学时间等的要求，同时努力对教材进行改革和管理，紧紧抓住本地教材编写的主导权，通过与人民教育出版社合作，共同为澳门编写专门的历史教材，并实现了该教材的全覆盖。

教师是发展教育事业的根本，国民教育的开展，教师起着关键性作用。香港教师基本注册于“香港教育专业人员协会”。该协会承担着教师的培训责任，但该会近年的言论和行径往往与教育专业不符，反而积极投身政治活动，有违教育宗旨。澳门的师资力量长期依托内地教育资源进行教师培训。至2009年，除语文外，澳门中小学数学、地理、科学、自然等学科甚至幼儿园的骨干教师，基本都曾在内地参加轮训。据澳门教育暨青年局统计，2018年中小学幼儿园教师在职人数为7131人，在2008-2018年，仅华南师范大学就为澳门培养培训基础教育师资近4800人。

三、加强港澳青年国民教育的对策建议

（一）制度引领：推进政府治理与监管

制度体系建设具有持续性与稳定性，是推进国家认同落到实处的重要保障。

一是从国家层面优化顶层设计。中央政府有必要进一步巩固基本法在港澳的法定地位，从而逐步将“去中国”势力从校园内清除。港澳特区政府应逐步完善并细化国民教育开展的相关政策，结合粤港澳大湾区的发展战略，“建立互联互通，合作共赢的教育共同体行动计划”。通过引导三地青年的多维互动，帮助湾区学生更好的了解中国各地的文化社情与法律制度，增进相互认同与理解。

二是从特区政府层面明确教育导向。增强青年的国家认同是特区政府的重要职责，也是维护基本法权威，推动“一国两制”落实的必然之举。澳门特区的成功经验表明，政府的国民教育政策导向，直接影响着政策的最终效果。香港特区政府应将“爱国爱港”原则贯彻到香港教育体系中，要以基本法为基本遵循，及时调整国民教育相关内容在基础教育中的比重，优化国民教育的教学与传播方式，构建和完善国民教育体系。

三是从社会层面完善教育监管和反馈。澳门特区政府的成功经验表明，在国民教育政策的执行过程中，加强监督、重视过程反馈是一方面，另外也需要构建多主体的协同，诸如利用政府其他部门、学校、社会组织和家庭等协同监管，多元联合，建立起长效的监督和反馈机制，促进以国安教育为主体的青年国民教育体系化。

（二）社会协同：增进爱国社会组织和团体的联动

港澳地区社会组织发展较为完善，居民对其认受度高，在教育、政治、文化等领域具有一定的话语权。港澳地区的国家认同教育应当发挥社会组织与团体的正向作用，增进社会协同与联动。

一是从政府层面引导和激发社会组织活力与创造力。敦促社会组织和团体自觉遵守基本法的规定，加强政府的资金、设备等物质性投入，积极引导社会组织或社团参与爱国主义教育方面的活动。依托社会组织专业优势，扩大国民教育在民间的传播声量，为青年了解国家提供多样化的渠道选择。重视对青年社团的引导与培育，强化青年社团在青年人国民教育和爱港爱澳教育的重要载体作用。

二是从社团层面积极助力“爱国者治港治澳”。应该进一步推动各类爱国组织与社团的联动作用，通过增进其政治参与，在充分体察民情的基础上，将社团构建成上情下达和下情上达的桥梁之一，积极培养“爱国爱港爱澳”接班人，推进爱国社团的有效传承发展。

（三）文化浸润：筑牢共同体意识

弘扬中国主流文化，成为“去殖民化”，增进国家认同的重要抓手。

一是以国史教育增进情感保障。在港澳国史教育中，应加强对中国近代史以及现代史的教育，加大这部分内容在国史教育中的比重，增进青年对国家良性的集体记忆，对国家和中国共产党的理解，提高对国家政权系统的支持，增强对国家的认同。

二是以岭南文化搭建连结桥梁。岭南文化是粤港澳三地的重要纽带，可以被用作唤起三地共同记忆的重要载体。身处于新时代，脱胎于岭南文化中的各类粤语流行歌曲、影视作品、舞龙舞狮等深受三地青年喜爱。要进一步推动开展此类青年群体喜闻乐见的文艺联动活动，发挥其文化连结作用，唤起三地群体共同记忆。

三是以当今国情教育为支撑增进国家认同。近些年来，我国综合实力和国际地位大幅提升，在新冠疫情的抗击上更是取得瞩目成就，但部分港澳青年对于国家成就的“体认感”缺失。解决这一问题，需要通过丰富国民教育中的经济、科技、体育、社会等非政治元素，将港澳青年真正地融入到国家建设与发展中，增进对当今国情的认识与了解，促进对国家的认同感。

（四）体系完善：重塑教育主导权

要牢牢把握教育的主导权，不断落实和健全国民教育体系，促使港澳国民教育运作过程行稳致远。

一是加强特区政府的教育监管。特区政府应当充分按照基本法的规定，全面完成现有法规的厘定，强化对国民教育的监管，不断加强对教育教材编写修订、课堂教学、课程管理制度等方面的审查监督和统筹工作，同时重视对教材内容的监管查处，确保各项工作符合“一国两制”要求。

二是构建爱国爱港爱奥教师队伍。特区政府应不断推进完善教师从业的政策与规定，要对全体教师进行系统完整的宪法和基本法、国家安全法的普及教育，要进一步完善大中小学和幼稚园教师赴内地交流考察机制，建立爱国爱港爱澳、德才兼备的教师队伍。

三是创新国民教育方式。充分发挥心理学、社会学等跨学科的专业人士作用，有效吸收视频、艺术设计以及流行漫画等方面备受青年人喜欢的设计人群，以青年人的视角设计青年人喜闻乐见的教育方式，优化国民教育素材设计。鼓励教师在课程讲解中融入家国教育、爱国荣国等话题来引导学生正确认识祖国。增强实践教育在港澳国民教育体系中的比重，更大程度推进港澳学生赴内地考察和交流访学，使港澳青少年真实感受国家发展，了解社会主义制度，加深对“一国两制”的正确理解。

（来源：《广东省社会主义学院学报》2023年第4期）

香港回归祖国已有二十余载，“一国两制”事业取得历史性成就，但仍然有部分香港青少年对“一国两制”存有误解与偏见，他们的国家认同感显得淡漠和脆弱，对融入国家发展大局表现出消极乃至抗拒的态度，甚至有大批年轻学生参与到“占中运动”“修例风波”等极端的社会运动之中。香港青少年的政治取向之所以发生严重偏差，其主要症结之一在于香港回归祖国以来，香港教育界“重英轻中”、“重‘两制’轻‘一国’”的观念仍然根深蒂固，而国家认同教育工作则存在不积极、不坚定、不到位等重大缺陷，以致香港青少年对国家的认同感与归属感每况愈下，其国民身份认同难以得到有效构建。自2020年6月30日《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称香港国安法）正式在香港实施，2021年3月11日第十三届全国人民代表大会第四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，香港选举制度据此得以逐步完善、“爱国者治港”原则得到制度化落实以来，香港社会由乱及治，社会氛围明显好转，政治生态重回正轨。同时，香港国安法的实施以及“爱国者治港”原则的全面落实亦推动了香港教育界拨乱反正、正本清源，建立健全与“一国两制”相适应的教育体系，助力香港青少年国家认同教育工作再出发。

一、香港国安法与“爱国者治港”为香港青少年国家认同教育工作再出发保驾护航

2019年香港“修例风波”的发生，把在香港维护国家安全问题以及加强国民教育问题推向了白热化。对此，中央政府通过制定香港国安法以及全面落实“爱国者治港”原则，进一步推进国家安全工作在香港地区全面开展，同时，亦为香港青少年国家认同教育工作的开展提供了有力的法律支撑以及良好的社会和政治环境。

（一）香港国安法为做好香港青少年国家认同教育工作提供法律支撑

“对于一个疆域明确、主权完整、历史文化传统有相当共识的社会而言，‘国家认同’本不是一个问题”，但对于曾经经历了156年英国殖民统治的香港而言，回归祖国后如何重构香港市民的国家认同感是一个尤为重要的问题。在英国殖民统治香港的百余年当中，港英政府一直对香港市民推行典型的殖民教育，即对英国文化、制度、价值观以及意识形态进行强制输入的“子民教育”以及回避政治、弱化国家意识、淡化民族观念的“疏离教育”，结果令香港人对西方资本主义的政治观念、社会文化和本土殖民文化怀有根深蒂固的执念。再加上回归后，香港反对派一连串的政治操弄以及对国民教育的政治化、妖魔化，导致国家认同教育无法在香港社会以及香港青少年群体中正常开展，甚至成为香港青少年当中不可触碰的“禁区”。因此，香港青少年国家认同教育工作能够在香港持续且有序地开展，亟需获得法律的支持。而2020年6月30日，香港国安法的正式实施正是为特区政府在香港地区开展国家安全教育以及国家认同教育工作提供了有力的法律支撑。首先，香港国安法明确规定了香港特别行政区维护国家安全的职责和机构，设立了四类罪行和相关处罚措施，设立了“驻港国安公署”，为在香港地区维护国家安全提供了坚实的法律屏障，为国家认同教育工作在香港开展扫除了障碍。另外，香港国安法亦对国家安全教育问题严正提出，“对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理”，即强调在国家安全问题上，学校、社会团体、媒体、网络并不是法外之地，特区政府应当积极履行指导、监管等作用，并在上述领域当中开展拨乱反正工作；同时，提出“香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识”，即强调特区政府必须在学校、社会团体、媒体、网络等平台积极主动开展国家安全教育。此两项规定均为特区政府在香港开展国家认同教育提供了明确的法律依据。

（二）全面落实“爱国者治港”为做好香港青少年国家认同教育工作提供良好的社会和政治环境

自2012年本土意识逐渐在香港社会出现，并被香港反对派利用且发展为极端“本土主义”，甚至“港独主义”以来，反对政府、反对内地、“恋殖”等极端情绪迅速在香港青年群体当中蔓延，部分香港青少年的国家认同感持续下降，对于特区政府推行的国家认同教育工作更是持排斥态度。同时，香港反对派通过在香港发动激进社会运动以妖魔化国民教育工作以及部分反对派议员在立法会上对推动国民教育工作等相关议案进行“拉布”，让合情合理合法的国家认同教育难以在香港顺利推动。为此，要在香港推动及做好青少年国家认同教育工作亟需一个良好的社会环境以及政治生态。2021年1月27日，习近平总书记在听取时任香港特别行政区行政长官林郑月娥述职报告时指出：“香港由乱及治的重大转折，再次昭示了一个深刻道理，那就是要确保‘一国两制’实践行稳致远，必须始终坚持‘爱国者治港’。”2021年2月22日，在“完善‘一国两制’制度体系，落实‘爱国者治港’根本原则”专题研讨会当中，全国政协副主席、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙对“爱国者”提出了三大标准以及落实“爱国者治港”的相关原则。“爱国者治港”的概念被重新激活并制度化运用起来。随后，

为了全面落实“爱国者治港”原则，香港立法会以及区议会选举制度相继完善，反中乱港分子被排除在香港的政权架构之外，香港地区治理亦越趋完善，香港政治生态重回正轨，香港社会由乱向治。可见，全面落实“爱国者治港”，开启了香港良政善治的新局面，同时，亦为推动香港青少年国家认同教育工作提供了良好的社会环境以及政治生态。

二、制定香港国安法与落实“爱国者治港”背景下香港青少年国家认同教育工作取得的新进展

香港国安法的实施以及“爱国者治港”的全面落实为国家认同教育工作在香港的有效开展提供了客观条件。在此背景之下，香港教育界得到全面整治，实现拨乱反正、正本清源；香港教育制度推行系列改革，进一步推进国家认同教育在香港青少年群体当中全方位、全领域开展，香港青少年国家认同教育工作取得的新进展。

（一）整治：香港教育界实现拨乱反正、正本清源

香港国安法落地后，香港香港特区政府联同香港教育局全面贯彻落实该法律第九条：“对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理”，对香港教育界种种乱象进行全面整治，杜绝反中乱港势力以违法及暴力行径骑劫香港青少年思想，防止“港独”思潮在校园蔓延。经过一系列整治工作，香港教育界实现拨乱反正、正本清源，其中包括：

一是，失德及违法教师或辞职或被取消教师资格。过去，在香港教育系统当中存在着部分失德或违反专业操守、甚至是违法的教师，他们在课堂上使用歪曲历史、扭曲事实的“毒教材”，向学生宣扬“港独”思想，散播仇恨言论，美化及煽动暴力，甚至怂恿、带领学生参与违法暴力活动。“根据教育局于2022年6月提供的资料，由2019年1月至2021年12月，教育局共接获502宗有关教师涉嫌专业失德的个案，当中有344宗与2019年社会动乱相关”。为全面落实香港国安法，特区政府以及香港教育局高度关注教师失德及违法问题，并通过发谴责信、书面警告以及取消教师资格等措施作出处罚。教育局副局长蔡若莲于2022年6在立法会表示：“局方由2019年起至今年4月，已因应教师失德问题取消了27人的注册，并向69人发谴责信及134人发书面警告。”同时，在2021年7月，香港教育局向各中小学、幼儿园以及提供非正规课程的私立学校发布《加强保障学童的措施：学校教学及非教学人员的聘任》的通告，严格监督学校教学及非教学人员的聘任情况，确保教学及非教学人员符合教学资格及专业操守。自此，香港的教师队伍得到重新整治，教育团队得到全面净化，教学阵地得到有效守护。

二是，教育界最大“毒瘤”——“香港教育专业人员协会”正式解散。“香港教育专业人员协会”（以下简称“教协”）成立于1973年，由香港大、

中、小学和幼儿园教师共同组成，会员人数超过10万，是香港最大的单一行业工会，在香港教育界颇有影响力。但“教协”一直以来被反对派利用和把持，依仗成员人数众多，试图垄断香港教育话语权，甚至大肆操弄政治，宣扬“港独”，并有目的、有组织地为反中乱港恶行推波助澜。如2012年“教协”连同“港独”组织“学民思潮”发起“反国教运动”，并煽动教师与学生罢课；2014年“占中运动”，“教协”多次煽动学生罢课，鼓吹学生参与非法集会，并编制美化“占中运动”的教材；2019年“修例风波”期间，“教协”再次鼓动学生罢课，煽动学生加入暴力冲突，更成立所谓“援助基金”并发起众筹援助“黄丝教师”，可谓恶行累累。“香港之病灶、教育之痛点，‘教协’难辞其咎。”在香港国安法的重锤出击之下，2021年7月31日，香港教育局宣布：全面终止与“教协”的工作关系，不再视其为教育专业团体。同年，8月10日，“教协”宣布解散。“教协”的解散固然是咎由自取，同时也迎来了香港教育实施刮骨疗毒、建立符合“一国两制”的新教育理念和新教育体制的历史契机。

三是，校园最大的“港独”温床——香港高校学生会得到有效清理。香港学生会是香港高校最大的学生组织，但亦是独立于大学之外的注册社会团体。自“占中运动”以来，香港各大高校的学生会高度关注香港政治议题，亦主动加入至香港社会运动当中，包括极端社会运动，同时，有部分高校的学生会更是沦为了“港独”思潮在校园散播的温床，成为了香港乱局的急先锋。如2019年“修例风波”

期间，香港10所高校学生会煽动学生开展罢课行动；香港大学学生会在《苹果日报》刊登头版广告，抹黑香港国安法；香港中文大学学生会在校内举办黑暴展览；2020年，香港中文大学学生会干事会当选“内阁”——“朔夜”在参选时发表“港独”言论，抹黑香港国安法等。在香港国安法的立规明矩后，香港高校行政部门高度重视学生会问题，并纷纷与学生会进行切割。其中，香港大学宣布不再承认港大学生会作为独立注册社团以及它现有在校内的角色；香港中文大学学生会宣布解散；香港城市大学、香港理工大学停止代学生会收取会费；香港岭南大学不再承认学生会地位等。香港高校坚守法治防线，与学生会划清界限，务求使反中乱港势力与行为绝迹于香港校园。

（二）改革：建立健全与“一国两制”相适应的教育体系

香港教育界乱象得到有力整治后，根据香港国安法第十条：“香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识”，以及全面贯彻落实“爱国者治港”原则，香港教育领域亦迎来了一系列的改革，国家认同教育工作在香港有序开展。涉及国家认同教育工作的相关改革措施如下：

一是，实施通识科教育改革以培养青少年国民身份认同。香港通识科在2009年被列入高中必修课，2012年成为香港高考四大必考科目之一。过去，该课程出现了缺乏统一教材且教材无标准不送审，课程内容泛政治化，教师授课夹带“私货”等现象，以致通识科成为反中乱港势力的“播独”工具。为此，2021年4月香港教育局发布香港通识科教育改革方案，将通识科科目名称更名为“公民与社会发展科”，将原来六个单元缩减为“‘一国两制’下的香港”“改革开放以来的国家”“互联相依的当代世界”三个主题，继续维持必修必考。为推进香港融入国家发展大局，加强香港青少年国家认同感，“公民与社会发展科”课程要求学生以“中华文化与现代生活”为主题赴内地进行考察，学习时数为10小时，以撰写考察报告代替考试。“新科目课程宗旨明确指出，旨在帮助学生加深了解社会、国家、人文世界和物质环境等复杂内涵，并能传承中华文化传统、加深对个人中国国籍和中国公民身份的了解和认同。”通识科的改革不仅清除了一批“毒教材”，扭转过往课程存在大量偏颇政治元素、混淆是非、误导学生的乱象，使通识科教育回归育人本位，同时，还着重培养青少年的国民意识，促使青少年全面且正确地认识国家及国情，准确理解“一国两制”。

二是，调整和制定相关教育方案、课程架构以构建青少年爱国爱港价值观。香港国安法强调，“香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责”，而维护国家安全是每个香港人的义务和责任，维护国家安全的意识需要从中小学开始构建。2021年2月，香港教育局公布《香港国家安全教育课程框架》，该课程框架覆盖初中至高中学龄，课程内容包括国家安全的概念及意义、香港国家安全立法的目的和原则、国家安全的重点领域以及国家安全与人权、自由、法治的关系等，务求在香港青少年群体当中构建起正确的国家安全观。同时，香港教育局亦公布了包括常识课、生活与社会科、中国历史科、地理课、经济科等15个科目的国家安全教育课程框架，推进各学科与国家安全的不同范畴实现有机结合，务求让国家安全教育贯穿于各学科各领域之中。另外，2021年11月30日，香港特区政府教育局向全港中小学发出通函，公布《价值观教育课程架构》（试行版），提出“以中华文化作为价值观教育的主干，贯通各学科／课程范畴”，“强调应从小加强学生的国家观念，协助学生从小正确认识国家、欣赏中华文化及传统价值观、尊重国家象征和标志（包括国旗、国徽、国歌）、认识《宪法》《基本法》和国家安全的重要性，建立国民身份认同，明了身为中国人，有共同保护国家、休戚与共的责任”，以构建起香港青少年正确的爱国爱港价值观。

三是，完善教师培训与考核制度以从源头落实国家安全教育。香港教育局于2020年6月发出《落实教师专业发展专责小组的建议》的通告，提出加强对新入职教师以及在职教师进行系统培训。该通告提到新入职教师必须于“首三年内完成30小时的涵盖‘教师专业身份’以及‘教师专业学’核心培训以及不少60小时的选修培训。”而在职教师须于“每三年周期中，划出不少于30小时参与有关‘教师专业角色、价值观及操守’及‘本地、国家及国际教育议题’两大范畴的专业发展课程/活动，其中，每个范畴最少占6小时。”同时，香港教育局向全港学校发出通告，明确了由2023至2024学年起聘任的教师，包括所有职级的教师，必须通过有关香港基本法及香港国安法的测试。教师培训与考核制度的逐渐完善，有利于帮助教师们正确理解宪法、香港基本法、“一国两制”、国家安全等，有利于教师们在课堂上向青少年传递正面的价值观，帮助青少年强化自身的国家认同感。

四是，开展形式多样的学习实践活动以培育青少年的爱国情怀。自香港国安法以及“爱国者治港”原则对香港国家认同教育工作提出新方向新要求以来，香港教育局、香港各大学校以及社会团体均开展了形式丰富多样的学习实践活动以培育香港青少年的爱国情怀。此类学习实践活动主要围绕两大主题开展：第一是以中国历史以及中华文化为主题开展学习实践活动，如香港教育局开展的“中华经典名句”推广活动；香港政协青年联会开展的“青年穿越故宫之旅”以及“庆回归我爱故宫”主题系列活动；香港大公文汇传媒集团举办的“全港青少年中国文化和旅游知识竞赛”等。通过举办一系列回顾中国历史、传播中华文化的活动，厚植香港青少年的家国情怀，增强香港青少年对中华传统文化的认同感。第二是以国情认知以及两地青少年互动为主题开展学习实践活动。如香港教育局举办的“公民科内地考察”活动；香港特区政府联同香港中联办等机构主办的“时代精神耀香江”系列活动；香港全国青联委员协进会举办的“百万青年看祖国”活动等。通过为香港青少年提供赴内地交流、考察的机会，促进香港青少年对祖国历史、文化、社会发展的深入了解，从而增强香港青少年对国家的认同感。

三、推进香港青少年国家认同教育工作高质量发展的思考

在中央政府以及香港特区政府打出香港国安法与“爱国者治港”的组合拳后，香港社会实现由乱及治，香港教育亦实现拨乱反正、正本清源，香港青少年国家认同教育工作得以再出发，并初见成效。为了更进一步推进香港青少年国家认同教育工作高质量发展，尽快实现香港青少年的人心回归，笔者提出若干思考：

（一）完善国家认同教育课程体系，以建立起与“一国两制”相适应的教育体系

国家认同主要包含三个方面，“一是基于政治制度、国家体制、执政党、政府、政策以及法律道德等方面的政治认同；二是基于语言文字、历史传统、习俗规范等方面的文化认同；三是基于族群的归属感、与同胞的情感联系等方面的族群认同。”三者缺一不可。因此，为了让香港青少年能够全面了解祖国国情，全方位提升他们对祖国的认同感与归属感，笔者认为香港地区的国家认同教育课程体系应囊括政治认同、文化认同以及族群认同等相关内容，并以不同形式向香港青少年输出，以建立起与“一国两制”相适应的教育体系。同时，结合香港教育的实际情况，有梯度地为不同年龄段的青少年设计不同难易程度的国家认同教育课程，实现由浅入深、由表及里地构建起香港青少年对祖国的政治认同、文化认同以及族群认同。

（二）创新国家认同教育工作载体，以促进国家认同教育工作全方位全领域开展

认同是情感或是心理上趋同的过程，是一种心理状态，国家认同则是对国家产生归属感，自觉将自我归属于这一国家当中的一种心理状态。而国家认同教育工作主要是树立起本国国民正确的国家观、民族观、历史观、文化观，构建起本国国民对国家的政治认同、文化认同以及族群认同。概而言之，国家认同教育工作是一项构建价值观的工作，是一项唤醒认知、构建情感的工作。因此，国家认同教育工作不能仅以单一的书本、课堂作为传播载体，更应不断挖掘符合青少年喜好、便于传播、富有感染力的崭新载体，以增强传播力、渲染力、解释力和引领力。例如以香港红色资源为载体，组织香港青少年参观新界抗日旧址，缅怀抗战先烈，向香港青少年讲述抗战历史故事、香港与内地同胞血浓于水的故事；以博物馆及展览馆为载体，开展各类历史、发展、文化等专题展览，向香港青少年讲好中国历史故事，讲好中国发展的故事，讲好“一国两制”成功的故事；以传统节日为载体，举办不同的体验和传承活动，向香港青少年讲好中华优秀传统文化的故事；以文体活动为载体，举办香港与内地青少年体育活动、文艺活动等，向香港青少年讲好香港与内地同胞团结齐心、共同奋斗的故事。

（三）深入挖掘粤港澳大湾区资源，以打造湾区教育平台实现湾区教育资源共享

粤港澳大湾区包含九大城市，每个城市各有历史各有特色，均蕴含着丰富的人文、历史、文化等资源，笔者建议特区政府联同内地政府共同深入挖掘粤港澳大湾区各类资源，并将其进行分类、整合，继而转化为一系列教育资源，形成课程、教材等，共同打造粤港澳大湾区教育平台。湾区教育平台内的各项资源均能在湾区城市当中实现教育资源共享，让香港青少年能够从多方面、多维度感受湾区内地城市的历史、文化以及新发展新变化，逐渐打破香港青少年对内地、祖国的错误或陈旧的认知，推动香港青少年主动融入至国家发展大局当中，与内地青少年以及国家发展同频共振。

（来源：《广东省社会主义学院学报》2024年第2期）

一、问题提出

习近平总书记指出，教材建设是国家事权，要抓好教材体系建设。2021年澳门特别行政区政府（以下简称“澳门特区政府”）发布《澳门特别行政区经济和社会发展第二个五年规划（2021—2025年）》，提出要“完善符合澳门实际的爱国主义教材体系”。加强澳门中小学教材制度建设对于澳门基础教育质量提升、爱国爱澳人才的培养具有十分重要的意义。

长期以来，澳门中小学教材一直依赖进口，在历史进程中自发形成了“自由式”教材制度。“自由式”教材制度造成澳门中小学教材内容脱节、校际间教学质量悬殊等诸多问题。回归20多年来，澳门特区政府致力于教材体系建设，尤其是近年来与内地出版社合作编写了多部本地化教材。目前，学界关于澳门中小学教材的研究多聚焦于本地化教材的开发与实施，主要以澳门本地化教材为研究对象，以教材的设计、文本、结构、价值理念为研究内容，多采用教材文本分析方法，缺乏对澳门教材制度与政策等方面的宏观研究。基于此，本研究以澳门中小学教材制度为研究对象，梳理澳门中小学教材在编写、选用、出版、供应等制度建设上的变化与进展，从教材治理的角度探讨澳门未来教材制度建设的路向。

二、澳门中小学“自由式”教材制度的形成与转变

（一）澳门中小学“自由式”教材制度的形成

“自由式”教材制度是指民间自行编辑、出版、发行教材供学校自由选用，无须教育行政部门审查或认可。从16世纪西方传教士将宗教书籍翻译过来作为教材使用起，澳门中小学教材建设距今已有四百多年的历史。回归前，澳葡政府奉行“只取不建”的政策，除了关注公办葡语学校之外，无意管理澳门的教育事务，使得澳门一直以来没有明确的教材制度。澳门社会各利益团体自发组成联盟，解决政府置之不顾的其他教育问题，因此，教材的选用、供应等各项事务由私立学校、教会组织、教育社团及相关办学团体负责。澳门基础教育“四种学制”并存，多元化的办学理念造成中小学校在教材选用上的差异性，加之澳门实在太小，本地教材出版市场难以形成规模，导致澳门中小学长期依赖内地、香港、台湾等地的教材。由此可见，澳门“自由式”教材制度不是政府的规定，而是社会自发选择并形成的“潜制度”。

直至1991年，第11/91/M号法律《澳门教育制度》出台，在“教育的基本原则”“其他物质资源”“教学自主”“教育机构的管理”等方面规定了教科书选用的权限属于学校；课本作为受关注的其他物质资源，可按课程改革的进度进行制作。1992年，第81/92/M号法令《教育暨青年司现组织架构》规定教育研究及教育改革辅助处负责“设立条件，以便生产教科书及取得其他教育工具和资源”；教育设备处负责“开列有关教材、学校家具、课室和其他教育空间的需求的清单”；教育资源中心负责“协调教科书和其他教育资源生产”。其后，澳门第一轮教育改革开始，澳葡政府先后颁布了第38/94/M号法令《规定幼儿教育、小学教育预备班及小学教育之教育程度课程组织之指导性框架》、第39/94/M号法令《规定初中教育课程组织之指导性框架》及第46/97/M号法令《订定高中教育课程编排之指导性框架》，为澳门回归后的基础教育阶段课程建设和学生学力要求搭建了基本框架，也为澳门本地化教材和校本化教材的开发提供了编写依据。

（二）回归后澳门中小学教材治理的转变

1999年12月20日，中华人民共和国中央人民政府恢复对澳门行使主权，“一国两制”背景下澳门特区政府实施行政主导的政治体制，享有高度的教育自治权。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》），规定“澳门原有各类学校均可继续开办，依法享有教学自由和学术自由。各类学校可以继续从澳门特别行政区以外招聘教职员和选用教材”。然而，“自由式”教材制度的局限性引发变革需求：一是澳门需要开发本地化教材，以改变长期进口教材带来的依赖问题；二是澳门需要加强教材管理，选用优质教材，以促进教学质量提升，进而推动解决澳门中小学生留级和离校问题；三是澳门需要建立适切的教材制度，在规范教材治理工作的同时，保留澳门多元的教材特色。此外，全球性教育改革带来了教育新视野，毗邻澳门的香港在课程教材领域相关政策的建立与施行，无形中影响着澳门课程教材的发展和实践，对于澳门教材治理也形成了一种外围参照和驱动。

2006年澳门新一轮的课程改革浪潮涌起，并引发了教材制度的新变化。澳门特区政府制定了第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》、第15/2014号行政法规《本地学制正规教育课程框架》（以下简称《课程框架》）、第10/2015号行政法规《本地学制正规教育基本学力要求》（以下简称《基本学力要求》）等法律法规，以及《澳门特别行政区五年发展规划（2016—2020年）基础方案》《非高等教育发展十年规划（2011—2020年）》等政策，其中明确强调澳门中小学教材建设的方向、标准和要求。自此，政府对教材事务的治理力度不断增强，对教材的编写、审定、选用、出版供应等方面进行了有效指引。

三、澳门中小学教材制度建设的新进展

经过近二十年的新课程改革，澳门中小学教材治理力度不断加大。教育行政部门进一步强化制度性建设，规范教材管理，积极促进教材管理主体与对象之间的有效沟通，平衡各利益相关者关系，保障了澳门中小学教材建设工作的平稳发展。

（一）教材编写：从依赖进口向自主开发转变

澳门由于地小人少、学制混杂，教材编写体量小（仅有少量的校本教材和语言教材），教材出版经济效益不足，导致学校教材一直以引进为主。回归后，为培养年轻一代的国家认同感和归属感，从2004年《普通话教材》开始，教育及青年发展局（以下简称“教青局”）开启了本地化教材的编写与开发，至2021年编写的本地教材约14套。

1.教材编写行政主导

澳门中小学教材长期依赖进口，市场上虽有一些外地出版社提供的“澳门版”教材，但也多是根据外地教材的出版要求和课程标准出版的“改写”教材。2009年教青局调查发现，澳门小学教育阶段采用的品德类教材多以澳门为背景出版的香港“改编版”教材，其余则直接使用香港教材，教材内容充斥香港的地理和历史文化知识。澳门新课改推动了本地化教材的开发，教青局根据改革目标的整体安排，主动立项、经费支持、全程推动，组织合编了《品德与公民》《澳门地理》《澳门历史教材》《中国语文》《澳门教材•宪法教育（试行版）》、小学《常识》等多套本地化教材。在教材合编的过程中，教育领域的专家、出版社编写人员、一线教师，以及教育行政人员共同组成编写主体。以《澳门地理》（初中补充教材）为例，教青局委托人民教育出版社组建编写组，聘请教材顾问和咨询小组成员。人民教育出版社编写组按照地理学科的基本学力要求，结合与一线教师座谈调研的结果，同教青局相关工作人员、教材顾问和咨询小组成员充分交换意见，拟定了教材的编写方向、内容选择和呈现形式等。

2.编写标准有法可依

教材作为关键的教学载体承担着彰显国家意志、传递社会主流价值观的作用，教材的编写需要遵循法律对学校教学活动的相关规定。澳门特区政府在《澳门基本法》的框架下制定了第9/2006号法律《非高等教育纲要法》，以及具体的补充性行政法规（《课程框架》和《基本学力要求》），从教育制度的总目标、各教育阶段课程的基本框架、课程指引以及学生必备基本素养等方面为澳门本地化教材编写提供了法律准则。此外，社会文化司司长批示第118/2015号《核准幼儿教育基本学力要求》、第19/2016号《核准小学教育阶段基本学力要求的具体内容》、第55/2017号《订定高中教育阶段的基本学力要求的具体内容》、第56/2017号《订定初中教育阶段的基本学力要求的具体内容》等文件，为教材编写提供了详尽的内容标准。例如：小学《品德与公民》教材的编写以《课程框架》和小学阶段《品德与公民基本学力要求》为设计蓝本。在设计中，教材内容选取本土化题材，采用绘本形式，将学习专题嵌入其中。低年级围绕学生对自我、班级、学校、家庭和社会以及自然环境的认识，高年级则按“个人与家庭”“群体和社会”“国家与世界”三个主轴设计。依据法律法规和相关课程指引编写的本地化教材，更加契合促进学生全面发展的教育理念，有助于学生基本素养的培育。

（二）教材选用：从完全自由选用向制定选用基准转变

一直以来，澳门中小学教材形成了“自由式”的选用特点，政府不参与教材的选用，也没有统一的教材选用制度，加之澳门中小学追求多元的办学理念，不同类型的中小学在教材选用主体、选用标准、选用程序上各具特色。回归后，澳门特区政府在保证教育多元、教材选用自由的基础上，制定了《学校运作指南》和《公立学校运作规则（私立学校可作参考）》以规范学校对教科书和补充教材的选用程序、评选标准、与出版社及经销商的互动以及其他一些相关指引。

1.教材选用学校主导

有学者将教材选用的决策权分配根据决策主体分为行政决策、专业决策和广泛决策。其中，行政决策是由各级教育行政管理部门实施，专业决策是由学校、教师、教材编写出版的从业人员以及第三方参与者等实行，广泛决策是由学生、家长以及社会相关人士等决定。澳门中小学教材选用的专业决策主体是学校，法律赋予学校所代表的专业决策团体享有教与学的自主权，拥有教材选用的决定权。市场上可供学校选择的教科书和补充教材种类繁多，并且随着课程发展工作的推进，学校亦开始研制校本教材，这为学校提供了很大的选择空间。在符合《基本学力要求》的前提下，学校可以根据自身的教育理念、办学特色以及学生发展的需要，由校长领导设立学科组委员会或类似性质的相关组织，负责评选教科书和补充教材。政府作为行政决策者不参与学校教材的选用，仅发挥部分监察作用，主要针对教育基金资助下的教材进行管理。例如：教青局公布《2023/2024学年学校工作人员手册》，规定“学校应采取措施确保受资助纸本图书及电子阅读资源得到妥善管理和利用”。作为教材的购买者和使用者，广泛决策团体的家长和学生提供购买和使用意见，而这些意见在学校教材选用的过程中仅起到参考作用。

2.选用依据有章可循

教青局订定的《学校运作指南》和《公立学校运作规则（私立学校可作参考）》对教材的选用提出了要求和建议：从法律依据和课程标准上，教材应“符合第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》的有关规定，尤其基本原则和目标，公立学校和本地学制私立学校还须符合现行适用的课程法规（包括经第33/2019号行政法规修改的第15/2014号行政法规《本地学制正规教育课程框架》、经第34/2019号行政法规修改的第10/2015号行政法规《本地学制正规教育基本学力要求》，以及幼儿、小学、初中、高中各教育阶段各学科基本学力要求的具体内容）”；从内容选择上，教材应“恰当和合理，观点要正确，结构要严谨，学习活动方式和教学方式、方法设计合理，体现学习的自主性和探究性，符合学生的学习需要和能力、身心发展的特点及学习规律”；从组织设计上，教材“须充实与完整，知识之间应有所联系，特别应考虑各教育阶段与年级之间的连贯性，以及有助于促进学生发展，能引起学生的学习动机等”；从文字表达上，教材应“规范，材料及数据须准确和可靠”；从制作形式上，“教科书或学习材料的重量、字体及纸质，应优先考虑以分册或独立单元形式钉装、重量较轻的教科书，字体不应少于十二号，纸质为轻而薄、耐用、不反光的书纸，教科书内文的纯文本部分以单色印刷等，以减轻学生的书包重量和保护其视力”；从教材费用上，价格要合理。此外，文件明确要求公立学校选用的教材“使用期最少为两年”。要求私立学校不宜频繁更换教材，宜在现行教材不再出版、换版或无法满足教与学的情况下才作更换；为保障学生学习的连续性和减轻家长的经济负担，要求更换教材从低年级起逐级进行，并建议优先使用教青局合编的本地化教材。

3.选用流程次序分明

回归初期，澳门中小学教材选用程序较为随意，教青局仅面向几所葡语公立学校制定了教材选用的指引性文件，要求教材选用需考虑“社会现实需要，自行订定教育计划，经由相关教学辅助部门的建议和教师意见后，便可选用教材”。尽管教青局提出要开展两次教材选用审核，但仅指出从课程目标、学术错误和语言表达等方面进行审核，缺乏详尽的选用标准和操作说明，各校间选用的教材质量参差不齐、教学效果难以保障。

2007年教青局课程运作指南编辑小组发布《学校运作指南》（随后每年修订），建议各校按照成立工作小组、巡检教材、讨论及评选、意见收集、公布选用名单的流程开展教材选用工作。具体而言：（1）成立工作小组：在校长的领导下设立“课程发展及教研小组”（下称“教研小组”）或“各科课本委员会”等类似性质的相关组织，负责挑选教科书和补充教材；（2）巡检教材：“教研小组”或相关组织每年检讨现行采用的教科书和学习材料的成效，直接向学校负责，提出修改和保留的建议；（3）讨论及评选：倘若学校认为有必要更换教科书或学习材料，“教研小组”或相关组织宜仔细探究作出适当的评选；（4）意见收集：“教研小组”或相关组织通过家长会、学生会等途径收集家长和学生的意见作参考；（5）公布选用结果：学校通过学校网页或家长会将教材选用名单和教材费用告知家长和学生。公立学校采用两轮审核制，订定了更为详细的审核评定参考指标，进一步规定了选用教材时的审核频次及审核操作要求（见图1）。若首次审核出现与《非高等教育制度纲要法》和相关课程法规文件相违背、与课程目标不配合及不相称、出现学术错误、材料及数据不准确和不可靠、语言不适宜学生理解等情况，学校可以对教材进行删减。第二次审核则要求每项目（参考指标）应根据各年级的特性作出全面和严谨的审查。如果现有教材不足，也可根据法律和课程标准自编或补充教材。

（三）教材出版：从放任出版发行向政府约束规范转变

回归前，澳门中小学教材大部分是邻埠出版、澳门引进发行，本地出版的教材不多，主要是一些私立学校的自编校本教材。教材的出版与发行缺乏法律约束，版权无法得到保障。

直至1990年《出版法》和1999年《澳门基本法》的出台，澳门特区政府在出版登记、出版自由、法定存档、资讯权和刊物发行等方面作出规定，为教材出版提供了法律保障。第11/91/M号训令《出版登记规章》、第10/2008号行政法规修改《法定收藏制度》以及澳门特别行政区文化局第1624号文件《办理国际标准书号（ISBN）申请》指出，澳门中小学校、教师或其他主体均享有教材出版的自由，可自主申请成为出版单位。同时，这些规定确立了一项原则，即凡在澳门出版的作品，不论其形式、类别、复制方式，以及作为销售或免费派发，均为法定收藏对象。其中以印刷形式或电子形式出版的图书、多媒体资料及缩微资料等，均被列为必须收藏的范畴。

由此可见，澳门教材出版有了一定的政策基础，目前正趋于国际标准化。这不仅增强了教材的知识产权和版权意识，还保证了今后教材的规范化出版。

（四）教材供应：从市场主导向政府有限干预转变

教材供应涉及教材分配、资费和定价。教材分配要求注意时序性，保障在开学前及时发放到学生手中，以不影响学生正常学习为准则；教材资费一般分为有偿供应、无偿供应和无偿出借，义务教育阶段教材费用的出资情况也体现着教育的公平性；教材定价会受政府机构、出版商、学校等主体的影响。

第一，教材分配。澳门中小学教材市场化的习惯做法是中小学校委托书店订购教材，由学校把具体书目和学生人数报给书店，书店负责订购教材，学生自行购买或者由书店统一配送至学校。但由于澳门中小学校追求办学的多元化，各学校教材选用、考试内容、教学进度、假期安排等差异较大，各校与书店沟通多出现临时性、突发性状况，书店与出版社一时难以应对，进而造成教材供应紧张、发放不及时，学生及家长购书难等问题。近年来，教青局高度关注教材分配中存在的这些问题，统筹分配教青局出版的合编教材，建议书店采用直接送校的方式销售，免除家长及学生到店排队购书的不便，并督促书店优化购书流程、增设销售人手，保障教材到位。此外，教青局对澳门中小学校的教材供应同样给予了指导意见，建议学校在学年结束前或新生录取时向家长派发新学年书单，详列书单信息，确保新旧教材的过渡和参考教材的选用。

第二，教材资费。澳门中小学的教材供应施行有偿制，教材费用由学生承担。2006年《非高等教育制度纲要法》提出免费教育年限提升至十五年，将加入免费教育学校系统内的正规教育公立学校和提供免费教育的私立学校纳入免费教育范畴。根据教青局《学校收费指引》规定，就读于免费教育系统内的学生可以免缴学费、补充服务费及其他学习相关费用，而教科书、校本教材、美劳教材、电子书设备、电子教材等属于代收费项目，尚不属于免费教育免缴费用范畴内，仍需学生出资购买。澳门特区政府颁布的第17/2022号行政法规《教育基金》提到，家庭经济困难的学生可以通过申请助学金获得学费援助、膳食津贴及学习用品补助。

第三，教材定价。从教材价格的市场调控情况来看，教青局对合编教材的定价进行适度干预。以历史教材为例，澳门各中小学校选用教材种类较多，费用差异也较大，如暨南大学出版教材《历史》，单册售价36元；教青局与人教社合编初中教材《澳门历史教材·试行版》，单册售价65澳门币；香港龄记出版社教材《新探索中国史》，单册售价174港币；英国Heinemann出版社教材LivingThroughHistory，单册售价180美元。相较而言，澳门特区政府的合编教材和内地教材的价格低于香港及海外教材。教青局合编的教材价格由教青局和出版社商定，且在定价上远低于进口教材，体现了教材的公益属性、政府和教育行政部门对教材市场的公共责任。

四、澳门中小学教材制度建设的治理路向

教材治理是国家、政府、社会组织和市场等治理主体运用治理思维，按照相应的制度开展行动，共同参与教材管理各环节的过程。回归20多年来，澳门中小学教材制度的建设已取得显著进展，澳门特区政府愈来愈重视本地教材建设，提出加强本地教材开发、继续检讨和修订合编教材等举措。但是从政策实践的角度来看，还需在增强行政主导力度、完善教材制度体系、优化教材管理方式上加以努力。

（一）明确教材管理思路，增强行政主导力度

行政主导下的澳门教材治理目标不是出于对教材参与主体的决策权分配，而是在以市场为导向的教材发展中，构建全局化的教材制度体系，保障“一国两制”背景下爱国爱澳人才培养的有效性。因此，政府在教材建设的规划中，一方面，要明确教材行政管理的主体责任。目前澳门分权制的治理模式，决定了多主体参与教材治理的格局，学校和教师行使教材选用权，市场决定教材的价格和供应，政府主导教材治理工作，把握教材事务的宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务。政府可以通过构建一个对话空间，让学校、教师、学生与家长、出版商与书局、教育团体、教育领域专家及社会各界人士等利益相关者就教材实践表达各自意见，共同致力完善教材建设。另一方面，要增强政府宏观调控的能力。教材建设是一项启智增慧铸魂的重要事业，关涉到一个国家和地区的未来发展方位和人才培养方向，基础教育阶段教材建设的主要功能在于提高教育质量、提升人口素质。《非高等教育中长期规划（2021—2030）》总目标提出要“延续‘教育兴澳、人才建澳’的施政方针”“优化现时的教育生态”。澳门中小学教材建设不仅要求政府应在持续推进本地化教材开发的基础上，提高教材编写能力和水平，丰富本地教材资源，还需要政府统筹教材行政管理、教材法治规范、教材管理模式等，着力研制重大的教材政策，完善教材基本制度规范，规划教材建设的重点环节，协调教材场域内多主体间的关系。

（二）健全管理机制，完善教材制度体系

教材管理机制，作为一套系统性的规则与程序，对教材制度体系中编写、选用、审定、出版和供应等各个环节的实施起着指导和规范作用。目前，澳门地区中小学的教材管理机制仍处于不断完善之中，急需通过综合施策和创新举措，进一步强化教材制度体系的结构与功能。

首先，要完善教材的准入机制。澳门中小学的教材准入是一种事后准入，即教材出版后由学校审核决定是否进入课堂。然而，教材不同于一般的印刷出版物，其承担着辅助教学、传递国家与民族核心价值的重要育人作用，因此对于教材思想与内容的审查需要有专门的标准。澳门特区政府虽然出台了《出版登记制度》和《法定收藏制度》等法律文本，规定了登记入市要求，但是教材作为非普通出版物，其教育价值的特殊性无法得到保障。对此，应当完善澳门中小学教材准入机制，明确管理主体，完善准入年限、条件、审计和反馈机制，设置合理的准入门槛，保障教材质量。

其次，要建立教材的监督机制。澳门教材监督机制的建立应充分发挥多元主体的参与作用，通过联合各主体力量构建教材质量监测委员会、研制教材质量评价指标、制定教材政策，对各学校教研小组的教材管理工作给予指导和支持。再次，要完善教材的淘汰机制。针对澳门中小学教材选用淘汰于一体的教材管理机制，制定具体、可操作的教材淘汰标准，明确教材审查的时间，定期、及时淘汰在意识形态、价值导向、设计逻辑、教育科学性、知识准确性等方面存在问题的教材。

最后，要建立教材的激励机制。建立澳门本地化教材和校本教材的激励机制，评选优秀教材和精品教材。如澳门教材《品德与公民》获首届全国教材建设奖“全国优秀教材（基础教育类）二等奖”，这不仅肯定了本地化教材建设的质量与效果，同时鼓励了教材编写和出版部门的热情。激励机制的建立可以推动澳门本地教材的市场开发，激发市场活力和教材建设的创新性、主动性，推进教材高质量建设。

（三）提升治理工具效能，优化教材管理方式

治理工具是行政主体实现行政职能的手段，通过治理工具，行政职能得以实现，公共问题得到解决。治理工具根据政府是否直接提供服务可以划分为直接性和非直接性治理工具。这两种治理工具各有优劣，不同治理工具的选择体现着政府参与公共事务的程度，进而影响治理效果。作为一个多元社会，澳门特区政府在教材治理过程中，通过提升治理工具的效能，优化教材管理方式，可以更好把握介入教材建设的力度，形成教材事务治理的新局面。

一是甄别恰当的治理工具，提高教材治理工具的适切性。治理工具本身不会单独运作，需要随情境而定，而工具适切的关键在于是否因循具体的问题情境和社会环境。如在激烈的市场竞争中，政府部门和社会实体间以一种商业契约的形式进行服务交换，不仅有利于激励和引导市场行为，提高服务质量，还有助于减少政府决策成本，提高政策的直接性。澳门特区政府为推进本地化教材开发，2005年与浙江大学签订提供中国读本教材的合同。2007年与人民教育出版社签订提供“品德与公民”教材及多媒体光盘编制服务的合同，此套教材的开发既是澳门新课改之后首套按照《基本学力要求》编写的教材，也是使用面和影响力最为广泛的教材。

二是综合使用多种治理工具，丰富教材治理工具的多样性。新治理（多元主体参与）模式下，政府不再是传统意义上的“指挥者”，而是成为了促进社区和公民共同解决问题的“协调者”。参与式治理模式更加契合澳门特区政府“行政主导、以民为本、公众咨询、合作治理”的管治理念。随着第三方角色在公共事务中的不断加入，政府治理工具愈加丰富，教材治理工具的选择可以根据实际情况，将诸如教材审定制度立法、教育行政部门审查、统一教学大纲、出版社教材发行申请、提供教材审定标准、通过审定教材清单、教材修订管理、民间参与抽查、经济实用性教材优先等直接性与间接性、促进性与抑制性、不同强制程度的政策工具进行组合，发挥其最大效益，实现政策合法性与有效性。

三是创新改进治理工具，提升教材治理工具的实效性。大数据时代信息化技术为政府治理提供了新的路径，政务信息公开、政策咨询网络平台、政府公众号等已逐渐成为公共治理中必不可少的工具手段。政府可积极发挥数字媒介作用，在推进智慧校园、智慧教学、人工智能教育三位一体的智慧教育过程中，实现教材管理数字化。提供诸如电子教案、教学大纲、习题库、线上或线下教学视频等多样化的教学资源，搭建教学平台、学习互动网站、自媒体发布平台，还可以结合立体化教材管理设立学生电子书包，培养学生的自学能力，提高教师反馈指导的效率。

澳门回归20多年来，始终坚守“一国”之本、善用“两制”之利，成功探索出一条基础教育教材建设的实践道路，在爱国主义教材体系构建、本地化系列教材开发、教材落地与推广等方面取得了显著成效，营造出良好的教材治理新局面，促进了教材建设的平稳发展，并得到教育界和社会的普遍认可。未来，澳门特区政府应继续贯彻落实党和国家关于港澳教育工作的重要指示精神，继续坚持“教育兴澳”“爱国爱澳”的施政方针，进一步加强澳门爱国主义教材体系与教材制度建设，深入思考教材国家事权与教育自主权之间的治理边界，既与祖国内地课程教材改革同频共振，又保留澳门作为一国特别行政区的制度特色，为进一步推动澳门课程教学深化改革、促进基础教育提质增效提供保障。

（来源：《广东第二师范学院学报》2024年第2期）

一、引言

在香港国安法落地实施后，香港社会迎来了由乱到治的重大转折并走向由治及兴的新阶段。但香港社会的深层次矛盾依然存在，政治生态不会在短期内有根本改变。随着香港社会“港独”“黑暴”等暴力分裂活动的销声匿迹，如何在教育等领域拨乱反正受到了国家、香港社会和学术界的高度重视。香港特区政府推出旨在加强学生国家认同的一系列教育改革政策后，学术界也就对此展开了研究，并提出了针对性建议。徐淑芹、夏瑛认为，教育管理的特殊性、不同教学语言和资助体系的学校发展不均衡、回归前香港教育的长期去/弱政治化和绩效导向的问责造成了当地教育的特殊性，而这些特殊性又因为利益相关者一直维持，并影响着“人心回归”。张建建议抓住香港维护国家安全法实施这一历史契机，开展国家安全教育工作，顺势对现存的教育问题进行改革，要加强“一国两制”实践教育，引导包括香港同胞在内的社会各界增强对国家的认同，自觉维护国家统一和民族团结。黄元山、郭凯杰和邓颖研认为应从通识教育着手，必须重视通识科教材质量和教师资源的发展，确保学生能够掌握丰富的基础知识并培养正面的价值观。孙扬则从如何推动香港青年正确了解近代中国走过的道路，如何在新中国史框架中书写香港现代历史，如何增强香港社会对现代中国的认同等重大命题，提出了香港历史教育改革的方向。上述学者从各自的专业视角围绕香港教育做了针对性的研究，具有建设性意义。但他们关于香港教育改革的讨论只拘泥于技术层面，即如何改革学科设置、培训师资队伍、增加教学内容和编纂教材等，而没有从更高层次的综合性视角来审视如何完善香港教育体系，使得目前香港教育研究较为松散，缺乏统合。

150多年的殖民历史使得香港形成了有别于内地的区域文化，这种文化性的差异决定了香港教育改革不能完全照搬内地的模式，尤其是在涉及香港青少年国家认同等方面的改革，更不能直接照搬内地思想政治教育经验。但为了促使香港教育能融入国家主体,确保国家的教育主权，其教育又必须与内地形成某种程度上的一致。这就对香港教育研究的理论视野提出了更高的要求，不仅要有关注学生个体的微观视角，更应有地方性文化的中观视角和国家意志的宏观视角。现在国际上常规的教育理论如“多元文化整合教育”、“多元文化教育”和“双语教育”等都存在一定的片面性，往往只关注教育在某一个具体问题上的作用，缺乏对教育改革的整体性论述。钱民辉教授用以解释少数民族教育的“意识三态观”理论，对于拓展香港教育研究的视野，具有很强的参考意义。“意识三态观”理论包含宏观层面的意识形态、中观层面的意识生态和微观层面的意识心态，恰好可以强调意识形态在制度上、政策上和国家认同上的重要作用，强调意识生态在不同社会群体间相互依存的必要性和长远性，以及强调意识心态对每位学生接受教育效果的重要性，这对于香港这样一个有着复杂历史背景和多样化文化族群的地区的教育改革研究是十分契合的。

二、香港教育意识形态变迁

地方教育体系的建立与政治制度和国家权力之间存在着极为紧密的关系。香港教育改革与香港政治制度的变迁存在着密切的联结。在香港历史上，其重大政治制度的变革主要有三次。在这三次重大政治变革下，香港教育的导向也发生了根本性的变革，对香港历史和社会发展均产生了深远的影响。

一是1842年《南京条约》的签订。随着清政府在鸦片战争中战败，香港开始接受英国政府的殖民统治，香港的政治制度也从封建王朝治下的边陲渔村，转变为西方殖民体系中的重要一环，相应地，香港的教育体系也发生了根本性变化。清政府治理下的香港教育是中国传统封建教育的组成部分，根植于儒家思想的私塾教育体系，同时受到封建王朝科举制度的支配。但由于地处中央王朝统治的边缘地带，香港在封建教育体系之下是处于国家教育系统的边陲。相比人文荟萃的江南等地，封建王朝统治下的香港教育无足轻重。而随着英国殖民统治的展开，香港教育开始转轨，并逐渐融入英国的殖民教育体系。1842年，马礼逊教育协会创办的马礼逊书院是英国开始殖民统治后创办的第一所学校，该学校是有着明显传教色彩的教会学校。到1847年，港英政府提出对香港私塾的资助计划，并设立教育委员会。时任港督戴维斯希望通过对学校的资助，来引导香港居民逐步接受基督教思想。1857年香港首部教学规范条例《皇家书馆则例》的颁布，更成为香港教育迈向正规化、现代化的开端。1860年教育委员会改组为教育局和1862年中央书院成立，标志着港英政府对香港教育的直接掌控力不断强化，其已不再依靠教会力量来推动教育发展。随着港英政府对香港教育掌控能力的加强，在轩尼诗总督时期，英语教育的地位被逐步强化。1912年香港大学建校，该大学沿袭了英国本土的高等教育模式，并采用全英文教学，成为英国殖民教育体系在香港落地生根的重要标志。但殖民统治时期的香港教育也有着区别于其他英国殖民地的特殊性，即为整个大英帝国的殖民扩张培养人才，扩大英国在华影响力，并致力于维护英国的国家利益。香港大学建校之初的宗旨即是如此，教育从而成为殖民者输出价值观的一个重要途径。港英政府试图通过英式教育促使中国学生认同英国文化，从而成为其传教士和未来中国官僚阶层的重要组成部分。这一时期是香港教育的初创期，实现了香港现代教育从无到有。由于香港教育的现代化开端是在英国圣公会和港英政府的共同推动下完成的，香港教育体系在创设之初就已经留下了深刻的英国殖民烙印，塑造了香港教育的意识形态倾向。

二是1997年回归前后。随着中华人民共和国政府在1997年7月1日对香港恢复行使主权，香港教育制度也迎来了一系列重大改革。回归前后的香港特别行政区筹委会及特区政府有意识加强教育中的国家认同。早在1996年，香港特区筹委会就提出了课本应根据“一国两制”方针和香港基本法进行修订，随后通识科、公民教育科、中史和德育与公民教育等学科相继设立。1997年颁布的《中学教学语言指引》试图以教学语言改革的方式推动母语教学，以强化学生的中国国家认同。2008年香港语文教育及研究常务委员会则推出了《协助香港中、小学推行“以普通话教授中国语文科”计划》，拨款资助学校推行普教中。香港教育统筹局自2009年开始将原来跟随英国教育“三二二三”学制的三年初中、两年高中、两年预科及三年大学本科改为中国内地普遍采用的三年初中、三年高中及四年大学本科课程。这一时期的香港教育改革更多是在制度性的层面脱离英联邦系统，从而使得其与中国内地更为接近。这一轮的香港教育改革，虽然教育形式上更为接近内地，但改革得不彻底，也为香港教育埋下了隐患。例如当时的公民教育科赋予了学校较大的自主教学权，在香港学校背景多元的情况下，就出现了爱国爱港学校强调国家认同和民族自豪感，而教会学校则将此科作为一种道德修养教育的乱象。同时由于香港教育的功利性倾向，部分学校在教学中大幅压缩公民教育和中史等课程的授课时长，使得教学效果大打折扣。在当时的政治气氛下，香港教育改革受到了反中乱港分子的长期阻挠，并未触及教育的内核，尤其没有在教育内容、教师队伍和教学材料等方面进行根本性改革。在中央的推动下，香港教育开始尝试加强国家认同等涉及教育主权层面的深层次改革。2007年，时任中共中央总书记、国家主席胡锦涛在香港回归10周年之际访问香港时，强调要“重视对青少年进行国民教育”。2011年，时任行政长官曾荫权在施政报告中提出在中小学设立独立的“德育及国民教育科”，更有系统地培育学生国民身份认同。但2012年7月29日的所谓“反国教”游行活动，迫使时任行政长官梁振英宣布取消“德育及国民教育科”3年开展期的规定，中央和特区政府酝酿已久的国民教育被迫搁浅，为反中乱港分子借助教育界力量积累势能提供了可乘之机，对后来非法“占中”和“修例风波”等重大社会政治运动的爆发埋下了隐患。

三是2020年香港国安法实施后。香港国安法的实施使得香港社会开启了从由乱到治走向由治及兴的重要历史进程。香港教育也由此开始拨乱反正，这一时期的教育改革凸显了国家意志。首先，特区政府对反中乱港学生和教师组织进行了整肃。以港大学生会和中大学生会为代表的香港反中乱港学生组织受到重创，其办公场所、经费来源和注册机制都受到严格限制，猖獗一时的“香港学联”也停止运行，学生组织对于教育的影响力逐步降低。长期祸害香港教育界的反中乱港教育团体香港“教协”也得到清理，并于2021年9月11日由特别会员代表大会宣布解散。正如新华社评论文章指出：“香港教育正本清源是一项刮骨疗毒的系统工程，铲除‘教协’这颗‘毒瘤’正是拨乱反正的关键一步。”此外，香港特区修订《国旗及国徽条例》以落实全国人大常委会新修订的《国旗法》《国徽法》相关内容，特区政府在香港各高等院校、中小学广泛开展有关国旗、国徽的爱国主义教育，除新增“学校需每日升国旗及每周举行一次升旗礼”等制度性要求外，蔡若莲等特区政府主要官员更积极表态要求进一步扩大悬挂国旗的教育机构范围。同时，国情、国安教育等各项课程改革也在稳步推进。继将先前饱受诟病的高中“通识教育科”改为“公民与社会发展科”后，初中“生活与社会科”也将改为“公民、经济与社会”，着力加强《宪法》、《基本法》和国情教育、国家安全教育等学习元素。行政长官李家超在上任后的第一份施政报告中也强调，将强化以“多重进路、互相配合”方式，推动学校在课堂内外推行国民教育。他在《施政报告》中提出了推动学校持续检视小学及初中课程，增添国史、国家地理等学习元素；推行“优化学校发展与问责架构”，提高公帑资助学校人员对教育质素的问责精神，落实以全校参与模式完善国民教育；推行联校国民教育活动，率先在官立学校以全校参与和联校协作模式，结合教育局公布的“国民教育——活动规划年历”，推出第一期“心系家国”联校活动系列，纪念国家重要事件的日子，例如国庆日、全民国家安全教育日等，并推动办学团体参与推行联校国民教育活动；加强家校合作，所有公帑资助学校每年为家长举办一项或以上与国民教育有关的活动等具体措施。该阶段的教育改革目前正在进行中，其涉及的范围和深度都远超1997年回归前后的改革。随着各大反中乱港教育组织的溃散，香港教育的政治生态得到了全面改善，中央和特区政府也能集中精力和资源对香港教育制度进行深入改革。但是我们也必须清醒地认识到现有的香港教育制度改革仅是开始，仍需自上而下长期努力。

三、香港教育意识生态困境

教育作为民众最关心的社会性事务，其改革涉及到社会的方方面面，也势必会受到地方文化的长期影响。如果一项教育改革不能够充分考虑当地文化，满足民众的需求，那么其成效必然会大打折扣。因此，香港的教育改革也应考虑本地社会文化的影响。这一点在香港教育改革历史上颇为显著，香港既有社会文化变革主动推动教育改革的历史，也有教育改革因不符合本地社会文化而受到诟病的教训。

首先，港英时期的教育改革中就曾有深刻体现，其中“中文运动”和香港教育改革之间就有着密切的联结。在港英政府长期殖民统治的背景下，香港学生和民众逐步产生文化自觉，在20世纪60年代相继暴发了“天星小轮加价风波”“六七事件”等反抗英国殖民统治的社会运动，激发了香港华人与港英政府殖民统治之间的对抗张力。1967年年底开始，香港大专院校的师生不断发出要求将中文定为官方语文的呼声。1968年1月20日开始的“崇基集会”中，胡鸿烈等爱国爱港知识分子就争取中文官方语言地位和中英文教育平等地位等问题慷慨陈词，以至于时任港督戴麟趾在当年施政报告中表示将尽量使中文获得平等地位。该时期恰逢香港中文大学初创，“中文运动”与香港高等教育改革即香港中文大学的创设紧密相连。区别于作为港英政府政务官摇篮的香港大学，香港中文大学建校之初就怀揣着传承和发展中华文化的愿景。香港中文大学的成立也被普遍认为是港英政府承认中文在教育体系中地位的重要里程碑。社会土壤对于教育改革的重要性不仅在于其能够自下而上地推动改革。同时，如宏观层面的政策制定偏离了社会期待，那么社会土壤将会让改革面临一系列的挑战，甚至面临失败。上文中所述的“中文教育”改革就曾面临着这样的窘境。在爱国爱港政治力量、华人领袖的努力争取和香港青年学生的社会运动驱动下，港英政府最终于1974年颁布《法定语文条例》，确定中文为法定语文。但在殖民统治下，英文在香港就业市场中更具竞争力，以至于1968年至1978年的十年间，香港中文中学的数量从123所下降至104所，学生数量从50596人略增至58548人。同时，英文中学的数量则从223所上升至330所，学生数量从149921人猛增至375470人。因此，香港教育改革在完成国家宏观层面的去殖民化、加强国家认同时，也必须审视具体的政策落地是否与香港社会的实际期待相契合。香港现今的教育体系中残留的一些殖民教育元素，仍被相当一部分港人视为其与国际教育衔接的优势，这也是早前的香港教育改革多次受到质疑的重要原因。例如2012年为适应新学制而出台的香港中学文凭考试（DSE）就在上述方面受到了压力。当时英国大学及院校招生事务处（UCAS）对新中学文凭试的认受度要低于香港原来的会考制度，以至于香港学生入读英国排名前三十位的大学要求变高，部分英国高校甚至不承认文凭试成绩。这使得香港部分家长和教师开始抵触文凭试，认为其相较于更贴近英国教育体系的会考制度是一种退步，从而将子女送往教授A-level等课程的国际学校接受基础教育。类似的抵触心态也体现在教学语言改革中。1997年香港回归之后，当特区政府宣布推进中文（粤语）教学、将英文中学改制为中文中学时，该项措施引起了香港社会的担忧，学校和教师担心教学效果和招生受到影响，而家长们则担心孩子的英语水平下降，造成其社会地位和职业前景的下滑。而“普教中”改革所遇到的挫折，则是与当时反中乱港分子借所谓“粤语危机”来宣传反中、反共思想不无关系，甚至妄称“普教中”的推行已远超教授中文范围，意图使下一代以普通话为母语，亦存在课程“赤化”危机。由此可见，如果宏观的教育政策制定偏离了社会期待，那么其在社会层面是难以被接受的，这也势必影响到国家希望通过教育来提升国家认同等意识形态建设方面目的的实现。

当前香港教育改革在意识生态上所面临的挑战主要集中在国家意志与教育资源之间的错位。尽管香港教育因长期缺乏国家意识而被爱国爱港人士所诟病，但不可否认的是，香港教育的质量又处于亚洲乃至世界先进地位，根据2024年QS亚洲大学排名，香港有5所大学进入前25，国际化水平与学术影响力处于亚洲一流。世界各国包括我国都曾尝试用优质教育资源倾斜的方式，提升部分地区学生的国家认同感。内地西藏班就是这样一个典型的案例，1992年国家教委办公厅印发的《关于进一步加强内地西藏班工作的意见》指出：在内地创办西藏班的根本目的和任务就是要利用内地学校的办学条件和师资优势，帮助西藏培养一批拥护中国共产党、拥护社会主义，自觉维护祖国统一、民族团结，具有初步的科学世界观和较扎实的科学文化知识及一定的劳动技能的建设骨干有效地促进西藏的改革开放、经济繁荣和事业发展。而香港教育资源相较内地大多数地区更具优势这一客观现实，就使得中央难以通过优质教育资源的倾斜扶持政策来提升香港学生对国家的认同感，同类政策甚至会在强化香港教育国家认同的过程中引起香港教育界、学生和家长的焦虑。若不正视这一问题，在香港教育的意识生态层面予以回应，那么在体现教育意识形态的改革进一步推进后，将影响各类学校的招生。尽管在高等教育阶段可以通过扩大非本地学生的入学比例来缓解矛盾。但在基础教育阶段，学生外流势必影响各校的招生，从而影响学校和老师的既得利益。各级学校和教师队伍是意识生态层面贯彻落实教育意识形态的关键，如果他们的工作积极性受到打击，那么改革香港教育意识形态的成效也必然受影响。

宏观层面的政府教育政策制定、中国国家认同的强化以及中观层面的香港社会期望、香港教育发展水平之间存在着紧密联系。教育质量评价体系和市场需求的西方化，势必会在提升学生国家认同上产生消极影响，即教师和学生错误认为成为中国教育体制下的一份子是香港教育质量的下滑。香港教育目前所具备优势的如国际化视野、学术影响力强等，都是在西方式的教育评价体系下取得的，从而使香港师生将西方标准认定为教育质量优劣的主要指标。香港社会对内地教育体系的负面认知，会对学生整体的国家认同产生深刻的影响，从而使得其更容易接受西方式思想并排斥与中国、中央和内地相关的文化符号。同理，香港学校的教学语言长期以英语和粤语为主，其学科教育水平又较内地长期存在比较优势，使得其与内地进行教育交流的欲望较为有限。相对闭塞的文化交流环境在很大程度上使得香港教育，尤其是基础教育呈孤立化的特征，进而使得作为受教育者的学生长期处于对国家无感的教育环境当中。

四、香港教育的意识心态挑战

意识心态作为学生个体微观层面的意识塑造，在学生的学业成绩、文化认同等方面有着突出的意义。意识心态是个体的一种心理状态和意识表达，它在政治上反映着国家的意识形态，在文化上反映着群体特有的意识生态，在意识形态和意识生态的双重作用下形成了自我持久的文化身份。意识心态实质上是对教育心理学和社会心理学的整合，在尊重族群个体心理和文化差异的基础上建立起平等的跨越差异教育学，从而在学生人格养成、情感体验和社会交往方面，运用社会心理学的研究，从班级氛围、师生互动模式、课程学习、文化接触和校园文化等方面探讨适应民族或族群学生学习、生活和成长的环境。近年来，提升香港青少年的文化认同已成为中央、爱国爱港阵营和学术界十分关注的话题，但是以教育改革推动学生的文化认同需要涉及非常具体的问题。除了国家权力推行的意识形态，社会层面的意识生态和学生个体层面的意识心态也会实质性地影响教育改革的成效。与少数民族地区类似，香港的学校教育不仅在于知识的传播，更重要的是承担提升学生国家认同感的责任。

在“修例风波”及其之前的一段时间内，香港学生较低的国家认同在微观层面除了教材、师资等问题外，也与香港教育的教学模式、思维方式等存在密切的关系。以教学模式为例，香港特区政府教育长期强调探索研究和反思思辨。在2022年版的《小学教育课程指引》（试行版）中，教育局就将“全面发展共通能力和探究思维，独立和主动学习”作为小学教育的七项宗旨之一。同时，教育局还将提升思考能力的提问、探究式学习、体验式学习、戏剧教学和小组学习作为培养学生的教育策略。在具体教学层面，提出了加强学习内容与学生生活或兴趣的联系，设计富趣味和具挑战性的学习活动，置身于真实的情境中学习，增加其参与度，增加学生在学习过程中的自主性，让学生从成功经验中建立自信，适时给予回馈、赞赏和鼓励，以正面的评价激发学生的学习，师生之间和学生之间建立良好的沟通关系以及在和谐与关爱的环境中投入学习等内容。在这种教育环境下培养的香港学生，更强调进行所谓的独立思考和反思能力培养，加之香港开放的网络环境，使得香港学生对于国家历史等重大敏感问题有着相较内地学生更个人化的认知。这就在意识生态层面对教育水平提出了更高的要求，传统爱国主义教育常用的说教式、填鸭式教学模式，显然并不适合香港的教育环境，以这样的教育模式在香港推行国情、国安教育存在适得其反的风险。

因此，旨在提升香港学生国家认同的教育改革，应建立在其教育方法是受香港学生认同的基础上，符合香港学生的心理活动和意识表达，并充分尊重香港的教育模式和教学习惯。如爱国主义教育，小学阶段重在开展启蒙性学习，主要通过讲故事和举例子来引导学生认识国家的形象标识，初步萌发和形成爱国的情感；初中阶段重在开展体验性学习，引导学生在历史、人物和事例中体验爱国主义的基本道理；高中阶段重在通过常识性学习，提升知识水平和政治素养，引导学生形成爱国主义的自觉意识和政治认同；大学阶段重在通过理论性学习，增强使命担当，用马克思主义理论和马克思主义中国化理论成果武装学生头脑，引导学生把“爱国情、强国志、报国行”自觉融入到自己的理想奋斗之中。在根据香港实际以内地思政教育本土化作为出发点的同时，通过加强“一国两制”理论体系、基本法和香港国安法等香港特色内容，建立一套在意识心态层面符合香港学生需求的教育方法。

五、结论

意识三态观作为一项综合性的教育人类学研究范式，对建立香港教育理论体系有着重要的参考价值，可以在一定程度上解决当前香港教育研究碎片化的问题，形成香港教育研究的新范式。同时，通过宏观、中观和微观维度的分析，我们也可以清晰地看到香港教育改革的症结在于宏观层面的国家意识形态愿景，在意识生态和意识心态上难以得到有效落实。香港相较于内地更高的教育水平，使得中央难以通过优质教育倾斜的方式加强香港青少年对国家的认同感。香港教育长期以来对学生独立性思考的训练，也使得个体层面的意识心态引导更为困难。因此，为了落实意识形态层面的国家认同，在意识生态和意识心态层面上就应契合香港社会和学生个体的需求。

在这样的现实背景下，香港教育改革的研究就需要统筹兼顾，不能只关注某一具体问题，而是应从宏观、中观和微观层面来综合分析。香港教育正面临在文化的统一性与多样性之间寻求整合的道路，具体而言就是塑造学生跨文化的沟通与理解能力，既能掌握进入外部世界的现代性知识，也能掌握返还乡土社会的地方性知识，使学生成为国家与地方之间关系的编织者。参考费孝通先生在论述“中华民族多元一体格局”中指出的，“一体”的巩固并不代表对“多元”的损害，“高层次的认同并不一定取代或排斥低层次的认同，不同层次可以并存不悖，甚至在不同层次的认同基础上可以各自发展原有的特点，形成多语言、多文化的整体”。香港教育改革作为一项长期性任务，只有能同时兼顾宏观、中观、微观层面的不同需求，才能够真正发挥实效，夯实“爱国爱港”社会基础，促进香港“人心回归”，助力“一国两制”实践行稳致远。

（来源：《港澳研究》2024年第1期）

香港作为一个具有独特历史的城市，其学校公民教育政策呈现出特有的发展脉络。回顾已有研究可见：从概念内涵上来看，围绕广义公民教育概念展开的研究较多，但深入挖掘学校公民教育与青少年国民身份认同间内在联系的研究偏少；从分析视角上来看，选取单一视角的研究较多，但运用综合视角的研究偏少；从研究内容上来看，就事论事的较多，但挖掘历史根源的偏少。本文以香港学校公民教育政策变迁为线索，拟从法律、治理、文化、教育等角度对香港青少年国民身份认同困境成因及出路进行探讨。

一、香港学校公民教育政策问题界定

（一）学校公民教育政策具有法律与政治的双重含义

学校公民教育政策的核心概念是“公民身份”，这一概念具有法律与政治的双重含义。从法律意义上来说，公民身份是由国家法律赋予的。在我国，《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。因此，在法律意义上的公民身份是指公民资格，即“个人在国家中所拥有的正式成员资格。”从政治意义上来说，“只有当一个人拥有公民的权利、尽到公民的责任，他才能称得上是真正的公民。”政治意义上的公民身份聚焦公民的权利与义务。法律意义上的公民资格与政治意义上的公民权利与义务共同构成了公民身份的完整内涵。广义的公民教育就是将具有公民资格者培育成能够主动行使公民权利、履行公民义务的人，即把受教育者培养成为积极自主地享有宪法和法律规定的权利、履行宪法和法律规定的义务的责权主体的过程。

随着全球化进程不断推进，“公民身份”引申出了多层次、多维度的含义。但无论是强调私人领域从属于公共领域的共和主义传统，还是强调个人权利应得到绝对保障的自由主义传统；无论是强调公民认同和公民德行是公民资格所具备的最核心意义的社群主义，还是重视公民德行、认为道德可以强化制度成效的新自由主义，都认为国家始终是公民身份稳定不变的内核，不仅公民之资格由国家宪法赋予，公民的权利与义务也由国家法律具体规定。建基于公民身份之上的公民教育更是以国家为主体实施的一种教育。因此，从本质上来说，公民教育是国家语境下的教育，具有法律与政治的双重含义。

（二）学校公民教育政策与文化教育环境存在双重互动

以教育对象为依据，公民教育系统可以划分为“学校公民教育”与“社会公民教育”两个部分。“学校公民教育”以在校学生为教育对象，以校园为主要的实施场域，实施主体通常是教育主管部门、学校和教师，以规范性的课程、渗透性的课程以及相关活动为主要的教育途径；“社会公民教育”则以社会各阶层人士为教育对象，以社会为实施场域，实施主体通常是政府相关主管部门及非营利组织，以宣传推广性质的讲座与活动为主要教育途径。“学校公民教育”与“社会公民教育”构成了完整的公民教育体系。

青少年阶段是个体发展必经的一个重要时期，人生观、价值观和世界观均在这一时期初步形成，并影响其终身。成年后，受外部环境的影响，个人性格、观念仍会出现一定程度的发展与调整，但相对而言已经趋于稳定。因此，以青少年群体为主要对象的学校公民教育，相较于以社会人士为主要对象的社会公民教育在诸多方面虽然存在着较大的差异，但两者的根本观念及价值基础是一贯的。由此，学校公民教育虽然主要发生在学校，但实质上受到社会政治、经济和文化的影响并对公民社会建设产生重要影响,是一个囊括了法律、政治、文化与教育等众多问题的社会系统问题。

二、香港学校公民教育政策变迁及其特征

（一）殖民时期：“去中国化”

1842年《南京条约》签订后，香港经历了长达155年的英属殖民时期。从整个社会层面上来看，港英政府运用“灌输西方文化习俗，改变传统中国生活方式”“强调香港社会制度的优越性”等一系列“去政治化”手段，刻意淡化整个香港社会的中国情感，其目的是引导民众认同、服从并尊重港英政府的权威。

省港大罢工事件后，港英政府进一步认识到利用学校公民教育实现对青少年的“臣民”式控制的重要性，因此港英政府在公立学校开设“公民科”，并于1953年将其设为公开考试科目，意在向青少年渗透香港和英国的纽带关系，加深学生对港英政府的认同与理解，进一步巩固殖民政府统治的“合法性”。港英政府曾分别在1965年和1967年将中学、小学的公民科改称为“经公科”（经济与公共事务科）与社会科，但课程内容仍以“香港是英国殖民地”为核心。直到20世纪70年代中国重回联合国后，港英政府才停止使用“香港是英国殖民地”这一不合时宜的表述，并在1978年全面实施九年义务教育后逐步放开公民教育的目标，允许学生参与服务性社会工作，但事实上这仍属于社会参与而非公民权利与义务。

殖民时期香港学校公民教育政策的目标是严重扭曲的，完全回避了基本的公民责权主体教育，以“服从”为核心，实质是通过“去中国化”“去政治化”等殖民教育破除香港青少年对国家的认同并淡化对祖国的情感。

（二）过渡时期：回避与缺位

1984年12月19日，中英两国联合签署《中英联合声明》，宣告香港正式进入回归前的过渡时期。然而，“对于香港未来政治制度的构想与安排，中英两国政府在当时存在很大分歧”78。港英政府仍力图在统治的最后阶段保全自己的权威，以期在香港主权回归前实现自身利益最大化。过渡时期出台的学校公民教育政策也体现了这一思想。

港英政府课程发展委员会在1985年颁布的《学校公民教育指引》（以下简称“八五指引”）将学校公民教育界定为“将个人培育成有高尚道德，而又能促进个人与政府和社会关系的教育”，主张在香港中小学以“渗透”的方式推行学校公民教育。这是殖民时期港英政府首次明文允许学校进行政治性教育。尽管“八五指引”加入了民主参与的相关内容，但对民主、民权、主权回归等重大问题依旧避而不谈，事实上“仍然继续执行民族疏离课程”。在舆论压力之下，1996年7月港英政府颁发了新的《学校公民教育指引》（以下简称“九六指引”），试图修正“八五指引”的不足，尝试从主权国家和世界格局入手重新定义香港公民，提出公民参与的思想。“九六指引”主张“学科渗透”“独立科”和“综合科”三种模式并行，以“公民价值观”“公民环境”“公民经验”三个面向为概念架构，并进一步提出“公民学习不应只有认识到国家，也应该认识到不同地区与其他世界。除了国家认同之外，认识到香港是世界的一部分也是同样的重要。”然而，“九六指引”一方面引申出家庭、社区、地区社群、国家社群、国际社群等五个认同层次，相对弱化了国家认同的培育；另一方面则提出知识、反思、行动、价值、态度、信念、能力等七个维度，但对学校公民教育的核心—青少年国民身份认同建构却避而不提。尽管过渡时期的“八五指引”与“九六指引”回应了香港社会及教育界对学校公民教育政策的呼唤，但二者在形式上均强调兼容并包，没有切实考虑到香港将要回归中国的现实，也并未对香港青少年即将面临的身份质变作出应有的政策回应与实践调整。可以说，香港学校公民教育政策对青少年国民身份认同建构需求的回避以及国民教育的缺位，在一定程度上导致了过渡时期香港青少年的国民身份认同水平低。

（三）回归初十年：淡化与错位

1997年7月1日香港主权回归中国，标志着香港正式从过渡时期进入了“一国两制”时期。香港回归中国后香港社会发生了翻天覆地的变化。与主权回归直接关联的是港人在法律上获得了中华人民共和国合法公民身份，依法享有公民权利并履行相应的公民义务。

1998年，香港青年事务委员会发布了题为“青年公民意识调查与道德价值”的研究报告。报告中指出，在参与调查的965名10－24岁的香港青少年中，有88.2%的受访者表示对香港有归属感，原因主要是“土生土长”；45.6%的受访者表示对中国有归属感，其中曾在内地居住的受访者占比较高；另有54.3%的受访者表示对中国没有归属感，主要原因是“对内地缺乏认识”。可以看到，相较于过渡时期，香港青少年的国民身份认同随着主权回归得到了一定程度的提升，但仍有超过半数的受访青少年对于国民身份缺乏认同感。香港青少年的国民身份认同建构迫在眉睫。

然而，由于“急需处理亚洲金融风暴、禽流感暴发、八五万建屋计划令楼市大跌、争取居港权等问题，国民教育并未上升到一个重要的政策日程”。这一时期，香港学校公民教育政策发展仍是以过渡时期颁布的“九六指引”为指导精神，以学校公民教育课程框架的细化及教学内容的发展为主。2001年香港教育署颁布《学会学习：课程发展路向》报告书，主张要通过德育及公民教育、从阅读中学习、专题研习以及运用咨询科技进行互动学习四大途径来促进香港青少年学会学习。2002年的《基础教育课程指引》则进一步将“国民身份认同”与“坚毅”“尊重他人”“责任感”和“承担精神”并列为五个首要价值观与态度，并从家庭、邻里、地区、国家民族、国际五个基本范畴出发，培育学生的公民意识。这与“九六指引”一脉相承。尽管回归初期的香港学校公民教育政策开始认识到青少年国民身份认同建构的重要性，但从学校公民教育课程体系的具体内容来看，青少年的国民身份认同在实践中仍未受到足够的重视。这一时期的公民教育着力强调普适的“应然公民”和区域的“香港公民”，让学生淹没在普适的公民价值观和狭隘的本土信念中，唯独最为重要的“富于九七时代特色、一国两制下的香港中国公民却统统失去了踪影”。

（四）最近十年：改革与冲突

随着内地与香港融合的深化，香港青少年国民身份认同问题得到了中央和香港特区政府的高度关注。2007年6月30日，时任国家主席胡锦涛访港时表示：“要重视对青少年进行国民教育，加强香港和内地青少年的交流，使香港同胞爱国爱港的光荣传统薪火相传。”2008年，香港教育局在《新修订德育及公民教育课程架构》中要求学校要进一步加强国民教育。同年4月，策略发展委员会国民教育专题小组发表的题为“香港推行国民教育的现况、挑战与前瞻”的报告指出：“国民教育是一种围绕国家及建立国家观念的教育。透过国民教育，使每一个国民成为能遵守国家法律、能照顾国家利益、能担负国家命运的人。”

随着2008年北京奥运会这一国家盛事的顺利举办，香港青少年的民族自豪感及国家认同度均趋向稳步增长，青少年国民身份认同建构进入关键时期。2010年至2011年的“特区政府施政报告”进一步提出要设立“德育及国民教育”科目，并建议将此设为必修科，要求小学于2012－2013学年开始推行，中学则于2013－2014学年开始推行。2011年5月，政府正式推出《德育及国民教育科课程指引（小一至中六）咨询稿》（以下简称“咨询稿”），旨在“透过持续学习，加深学生对祖国的认同及对国民身份的自豪感，并以价值观和态度为导向，帮助学生养成良好的品德和国民素质，从而丰富生命内涵，确立人与家庭、社群、国家及世界范畴的身份认同。该咨询稿的颁布拉开了香港学校公民教育政策由公民教育转向国民教育的序幕，将国家认同及国民身份认同置于首位，表明其他层次的认同均应建立在国民身份认同的基础之上。这标志着香港学校公民教育政策的重心从普适性的多层次身份认同建构转向了定位准确的国民身份认同建构，青少年国民身份认同建构在学校公民教育具体实践中的核心地位得以明确。

然而，国民教育政策的改革遭遇了严峻的挑战。2012年4月30日香港教育局正式接受课程发展议会提交的《德育及国民教育科课程指引（小一至中六）》后，超过9万市民（包括学生、家长、教师等）走上街头参加民间反对国民教育科大联盟发起的游行，要求政府撤回“指引”。迫于压力，香港教育局于2012年10月8日宣布“永久搁置”该“指引”。至此，香港青少年国民身份认同教育进入了相对停滞的阶段，相关政策均退回到了2008年制定的课程框架内。香港青少年国民身份认同不仅没有进步，甚至出现明显下滑。在2010年中央政策组展开的“香港年青人口的社会态度”调查中，62.9%的15－29岁受访者、68.4%的20－29岁受访者认同自己的“中国人”身份；但近些年接连出现的社会群体性事件的参与者呈现出明显的低龄化趋势表明，香港青少年国民身份认同问题变得十分严峻。

三、香港学校公民教育政策面临的困境

（一）法律困境：弱化“一国”

1997年7月1日，随着中国对香港恢复行使主权，一国两制政策开始实施，《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）生效，并正式纳入中国法律体系中。“作为《中国宪法》以下的全国性法律，对香港而言，它享有高于其他当地法律的地位，以成文法的形式取代之前不成文宪法体制。”6然而在香港学校公民教育政策演进的过程中，基本法教育仍显不足，具体表现在两个方面：

其一，学校公民教育政策内容中基本法精神体现不足。《基本法》是“一国两制”政策实施的法制保障，基本法精神理应成为香港学校公民教育政策的核心依据。然而，无论是“八五指引”还是“九六指引”，均建构起以“个人、社群、社会（香港）、国家、世界”五个层次为核心公民教育框架，并沿用至今。五个认同层次的架构实质上用泛化的公民身份认同概念相对弱化国家认同的重要地位，未突出青少年国民身份认同建构的重要法律意义，对《基本法》的“一国”精神体现不足。

其二，学校公民教育课程中基本法教育不足。《基本法》是青少年正确认识并理解“一国两制”政策的重要载体。纵观回归后的香港公民教育课程，与基本法教育相关的内容十分匮乏，而现有的基本法教育主要依靠办学团体的自主意识，无论是授课时数还是内容均缺乏统一规划。尽管在2016年12月香港课程发展议会重新修订并通过的新《中学教育课程指引》中明确要求“全港中学须在初中的三年内，预留至少十五个小时教授《基本法》，学校可选择在不同科目或课外活动安排，并须自我检视施行情况”，但这一要求仍显不足，且仅限于初中，高中阶段没有统一的课时要求，基本法教育在实践中的落实空间仍十分有限。这导致香港青少年对《基本法》以及“一国两制”政策的理解严重不足，缺乏对《基本法》的全面认识，也使得青少年更易被别有用心的政客摆布利用。

（二）治理困境：行政中立

随着“一国两制”政策与《基本法》的实施进入常态，外部势力也更容易抓住政策实施的薄弱环节，使香港社会出现冲突。当前，非正常的政治活动已经进入香港的大、中、小学校园，有愈演愈烈之势。对此，教育主管部门肩负着重要的监管职责。然而，香港教育主管部门坚持“政治与行政二分”原则，把国民身份认同教育模糊处理为政治问题，在实施学校公民教育中的主要态度是“行政中立”，具体表现在两个方面：

其一，以妥协解决分歧。香港课程发展议会2014年6月推出的《基础教育课程指引》提出了公民教育课程架构，并将国民身份认同与“坚毅、尊重他人、责任感、承担精神、诚信以及关爱”六种价值观并列，申明公民教育“并非要强加对国家的情怀于学生身上”，以此平息各方争议；另一方面，在国民教育政策推行与民众意愿存在冲突时，选择妥协策略而非协调沟通，导致政策发展出现倒退，更使得教育主管部门在政策制定中不断丧失话语权。

其二，以中立应对纷争。当前香港社会出现了较为明显的分化：一方面大部分爱国爱港人士积极支持“一国两制”政策的实施与推进，乐见内地与香港的融合发展；另一方面一小部分人试图冲击《基本法》，打破“一国两制”的平稳态势，搅动社会局势。这一股政治化浪潮甚至渗透到香港中小学，并体现为近期香港政治社会运动的低龄化趋势。然而，在港独势力由大学生发展至中学生并大肆侵校之际，香港教育主管部门并未及时作出积极正面、立场坚定的回应，也并未回应社会呼吁，颁布相关指引遏制不良影响。这是当前香港公民教育政策陷入被动困境的重要原因之一。

（三）文化困境：去殖民化未完成

香港是一个多元文化的社会，东西方文化在此交融，这与其殖民历史密不可分。“港英政府通过对香港社会意识形态的倡导和对某些媒体的授意，把社会矛盾产生的根源归咎于民族主义与社会主义、资本主义意识形态的对立，同时通过把香港的现代化发展与当时内地相对滞后的乡土景象相对比，前者代表发达开放的‘我们’，后者代表落后封闭的‘他们’，从而把民族主义和殖民主义之间的对立进行多次转译，创造出新的香港本地意识”。正是这样潜移默化的殖民政策完成了殖民时期香港民众的臣民身份建构。“去殖民化”是每一个主权国家必须要展开的关键工作，对带着百余年殖民历史留下的英式烙印的香港而言也不例外。香港的“去殖民化”仍任重道远，具体体现在两个方面：

其一，当前香港社会的许多方面仍体现着殖民时期保留下来的特点。民众不仅对殖民历史仍未有足够深刻的认识，而且对中华民族上下五千年历史与改革开放后腾飞的新中国也尚未建立深厚的情感，这使得“去殖民化”困难重重。只有让香港民众从根本上正确认识自己的民族与国家，正确认识迈入21世纪的中国日益强盛，才能彻底拆除殖民时期统治者为了更好的稳固权威所建构的臣民式身份认同。

其二，回归后的香港面临着内地快速发展所带来的压力。香港民众认识到“香港的政治经济都好像愈来愈依靠大陆”“在面对内地城市以及同胞强而有力的竞争时，很多香港人感到焦虑”。可以说，香港回归前后与内地经济发展之间的落差导致了这种焦虑困惑，而香港逐步拉大的贫富差距则强化了这种焦虑。经济收入中下的香港普通民众并未切实感受到主权回归给他们生活带来的益处，同深圳、广州等地市民的收入大幅度增长相比感觉自己的收入下降了。除此之外，香港青少年对中华历史以及改革开放后中国的腾飞认识不足，加之信息化社会下西方各种思想浪潮的席卷，使得当前香港社会，特别是香港青少年的“再中国化”缺乏一个稳固的立足点。这也在一定程度上影响了香港青少年对祖国的情感归属和国民身份的认同。

（四）教育困境：国民教育缺失

追根溯源，当前香港青少年国民身份认同危机是香港学校公民教育的片面性所导致的，是香港现行学校公民教育政策中国民身份认同教育缺失的必然结果。这与香港学校公民教育政策的出台和实施过程密不可分，具体表现在两个方面：

其一，英式教育遗留问题成为公民教育政策推行的阻碍。当前活跃在香港各领域的精英人士大多是在香港回归前后的学校公民教育下成长起来的，其中不少人国民身份意识淡薄。一方面，这一代人已成为香港司法、行政、教育以及社会各行各业的骨干，在施展才华的同时，他们有意无意把泛世界公民意识、狭隘的本土保护主义和历史虚无思想折射到工作中。其中部分人员有可能在学校公民教育政策推行所涉及的各个领域，以“精英”的身份对国民教育政策出台进行阻碍。

其二，校长、教师及家长的个人意志成为公民教育政策实施的不确定因素。一方面，校长与教师的个人意志深刻地影响着公民教育政策在学校的具体实践，当前香港一线教师多是在过往不健全的公民教育下成长起来的，因而是影响香港国民教育政策落实的重要因素；另一方面，这一代人也进入了组建家庭孕育后代的年龄阶段，可能会以“家长”身份阻碍学校公民教育政策的推进和实施，进而影响香港青少年的国民身份认同建构。

四、香港学校公民教育政策改进的路径

（一）秉持法律：坚持主权，依法推进

在我国的法律体系中，同属一个主权国家内的国民才能被称之为“公民”。行使公民权利、履行公民义务于法有据，因而公民教育也必然是建立在“一国”基础之上的。若不承认这一基础，便不具备公民资格，以国家为语境的公民教育也就无从谈起，学校公民教育更是如此。

《基本法》起草人之一肖蔚云教授曾明确指出:“一个国家与两种制度之间并不是绝对平衡的。如果只讲高度自治、港人治港，而不讲一国，不讲国家的统一主权和领土完整，这就是两国两制，也不是一国两制。一国是前提、基础。”中央政府通过《基本法》授予了香港包括行政权、立法权以及司法终审权在内的一定权利，但香港的主权属于中国，且全国人大常委会享有对全国性法律包括《基本法》的解释权。香港是“高度自治”，但绝不是“绝对自治”。因此，“一国”的基础不仅是需要明确的，更是需要强化的。从法律上看，当前必须理直气壮地按照《基本法》加强体现国家主权的国民教育，不给港独留下任何的法律空间，同时也不偏废体现香港地区性公民教育的内容。

在彰显基本法精神的基础上，应进一步明确并加强公民教育中的基本法教育内容。切实加大基本法教育的力度，逐步增加课时要求，并将课时要求推进到到高中阶段，完善基本法教育课程框架及教学材料，着力提升香港青少年对基本法的理解与尊重，做到知基本法、懂基本法、遵守基本法。

（二）加强行政：据守底线，积极应对

邓小平在1984年的讲话中曾指出：如果回归后有人试图“把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。”这一观点明确了香港行政体系应该据守的底线，即维护国家的主权与统一。

“反国教”风波后的公民教育政策退回到2008年修订的课程框架内，意味着在过去的8年间香港公民教育政策中的国民身份认同始终停留在“不强加国家情怀”的阶段。当前港独势力抓住公民教育课程架构中的漏洞，瞄准中小学校校园，企图以朋辈影响“强加港独情怀”给广大香港青少年。无论是“学生动源”组织的港独侵校，还是“青年新政”的宣誓辱华事件，都已然触碰了国家主权底线。相关主管部门应予以严正的回应与处理。香港教育局有必要依法据守底线，明确遏制港独等违反《基本法》的现象入侵中小学校园。

“一国”问题在香港公民教育中不应留有探讨的余地。

同时，也应客观分析当前香港年轻一代的身份认同危机的实质，积极调整香港中小学公民教育政策及课程体系，突出青少年国民身份认同在当前香港社会稳定发展以及青少年健康成长中的基石作用。

（三）立足文化：传承历史，舆论引导

随着全球化进程加剧，公民身份的含义以及公民教育的内容的确呈现出多元化趋势，且展现出一种兼容并包的特征，但国家认同始终是公民教育不变的内核。实际上，追求国家认同并不意味着否定差异认同。

作为公民，既要尊重社会文化的多元性，也要明确文化多元性维持的前提是对共同体的承认。即使是在多民族国家，对多元文化及价值观的尊重仍须建立在国民身份认同之上。因此，对于拥有百余年殖民历史的香港社会而言，在尊重既有文化传统的同时，更应该正视“去殖民化”的艰巨任务。

如何将中华优秀文化更多地传递到香港社会中去，为“再中国化”寻找立足点是当前迫在眉睫的问题。具体可从传承历史与重视舆论两方面展开：其一，切实有效地继续加强中华民族历史文化教育，配合学校公民教育政策实施，加快“去殖民化”进程，拓展文化交流的广度，使青少年有更多的机会通过文化交流在认识中国历史的同时，全面了解新中国的发展成就，为“再中国化”确立基点。其二，明确信息化社会下文化发展与传播的新特点、新形式以及社会舆论的双向作用。不仅要重视青少年在社交网络等自媒体渠道的自我表达，精准了解香港青少年的思想态势；更要加大对社会舆论的有效引导，通过青少年群体中最具有影响力的媒体平台传播积极的理念与价值观。

（四）厚植教育：遵循规律，润物无声

无论是基本法精神的彰显、教育主管部门的积极应对还是民族文化的传承与新媒体的介入，都要通过公民教育过程转化为个体的思想与行为。因此，公民教育是建构香港青少年学生国民认同最根本的途径，具体可从以下四个方面展开：

首先，明确国民教育的核心地位。从香港回归前后公民教育的沿革发现，国民身份认同教育在香港公民教育政策中一直处于缺位状态，其严重后果日益显现。回归后20年有人公然提出港独口号，港独活动甚至堂而皇之进入到大、中、小学。当前香港公民教育政策到了必须修改的时候了，需要把国民教育作为公民教育的重中之重，明确国家认同和国民身份认同在公民教育政策中的定位。国民教育和国民身份认同作为公民教育核心和基础性内容，不容质疑，不容弱化。

其次，优化公民教育课程体系。改变过往将“国家”层次与“个人、社群、社会、世界”并列的政策框架，将国家民族认同放在首要地位；改变过往将“国民身份认同”与其他价值观并列的表述方式，明确“国民身份认同教育”在公民教育课程中的根基地位，在国家认同的基础之上进一步明确合格公民的诸多要素。

再次，优化公民教育师资培训。教师作为教学的主体，在公民教育政策实施中居于举足轻重的地位。规范香港中小学教师岗前培训及继续教育中国民教育内容是当前公民教育政策调整的重要一步，也将是最为艰难的一步。一方面，香港公民教育政策应改变将敏感性议题交给学校及教师讨论的做法，在提供多样化的公民教育素材及案例的基础之上，进一步明确教师应如何理解素材、如何解析案例；另一方面，在教师的岗前培训及继续教育中，应增加并明确公民教育的组织形式与方法，协助教师更好地将公民教育内容落实到课堂之中。

最后，优化公民教育实践活动。当前，香港教育局支持鼓励各阶段的学校与内地学校建立姊妹学校，加强学校、教师、学生乃至家长的交流，希冀通过这些交流更好地促进香港与内地的融合。这些活动取得了相当大的成效，但从文化交流活动到文化认同还有一段路要走，需要大力推动从“知道中华文化是什么”的认知取向向“为中华文化而自豪”的情感取向转变。在香港与内地发展速度落差明显的背景下，香港民众感受到来自“兄弟姐妹”的巨大压力，对“自家人”的身份产生疑问与困惑。如果对这一矛盾的情感认识不够深刻，就难以在公民教育中真正体现香港与内地的情感融合。对香港青少年儿童而言，香港的国民身份认同教育不仅需要“认知取向”，也要立足于中华文化认同的“情感取向”，需要从两地一衣带水的深刻情感出发，向青少年传递“家”的温暖与温度，将青少年融入到共甘苦的“家”的意识之中。

（来源：《复旦教育论坛》2017年第4期）